三年，莽曰：「百官改更，職事分移，律令儀法，未及悉定，且因漢律令儀法以從事。令公卿大夫諸侯二千石舉吏民有德行通政事能言語明文學者各一人，詣王路四門。」
遣尚書大夫趙並使勞北邊，還言五原北假膏壤殖穀，異時常置田官。乃以並為田禾將軍，發戍卒屯田北假，以助軍糧。
是時諸將在邊，須大眾集，吏士放縱，而內郡愁於徵發，民棄城郭流亡為盜賊，并州、平州尤甚。莽令七公六卿號皆兼稱將軍，遣著武將軍逯並等填名都，中郎將、繡衣執法各五十五人，分填緣邊大郡，督大姦猾擅弄兵者，皆便為姦於外，撓亂州郡，貨賂為市，侵漁百姓。莽下書曰：「虜知罪當夷滅，故遣猛將分十二部，將同時出，一舉而決絕之矣。內置司命軍正，外設軍監十有二人，誠欲以司不奉命，令軍人咸正也。今則不然，各為權勢，恐猲良民，妄封人頸，得錢者去。毒酿並作，農民離散。司監若此，可謂稱不？自今以來，敢犯此者，輒捕繫，以名聞。」然猶放縱自若。
而藺苞、戴級到塞下，招誘單于弟咸、咸子登入塞，脅拜咸為孝單于，賜黃金千斤，錦繡甚多，遣去；將登至長安，拜為順單于，留邸。
太師王舜自莽篡位後病悸，寖劇，死。莽曰：「昔齊太公以淑德累世，為周氏太師，蓋予之所監也。其以舜子延襲父爵，為安新公，延弟褒新侯匡為太師將軍，永為新室輔。」
為太子置師友各四人，秩以大夫。以故大司徒馬宮為師疑，故少府宗伯鳳為傅丞，博士袁聖為阿輔，京兆尹王嘉為保拂，是為四師；故尚書令唐林為胥附，博士李充為奔走，諫大夫趙襄為先後，中郎將廉丹為禦侮，是為四友。又置師友祭酒及侍中、諫議、六經祭酒各一人，凡九祭酒，秩上卿。琅邪左咸為講春秋、潁川滿昌為講詩、長安國由為講易、平陽唐昌為講書、沛郡陳咸為講禮、崔發為講樂祭酒。遣謁者持安車印綬，即拜楚國龔勝為太子師友祭酒，勝不應徵，不食而死。
寧始將軍姚恂免，侍中崇祿侯孔永為寧始將軍。
是歲，池陽縣有小人景，長尺餘，或乘車馬，或步行，據持萬物，小大各相稱，三日止。
瀕河郡蝗生。
河決魏郡，泛清河以東數郡。先是，莽恐河決為元城冢墓害。及決東去，元城不憂水，故遂不隄塞。
四年二月，赦天下。
夏，赤氣出東南，竟天。
厭難將軍陳歆言捕虜生口，虜犯邊者皆孝單于咸子角所為。莽怒，斬其子登於長安，以視諸蠻夷。
大司馬甄邯死，寧始將軍孔永為大司馬，侍中大贅侯輔為寧始將軍。
莽每當出，輒先鹑索城中，名曰「橫鹑」。是月，橫鹑五日。
莽至明堂，授諸侯茅土。下書曰：「予以不德，襲于聖祖，為萬國主。思安黎元，在于建侯，分州正域，以美風俗。追監前代，爰綱爰紀。惟在堯典，十有二州，衛有五服。詩國十五，抪遍九州。殷頌有『奄有九有』之言。禹貢之九州無并、幽，周禮司馬則無徐、梁。帝王相改，各有云為。或昭其事，或大其本，厥義著明，其務一矣。昔周二后受命，故有東都、西都之居。予之受命，蓋亦如之。其以洛陽為新室東都，常安為新室西都。邦畿連體，各有采任。州從禹貢為九，爵從周氏有五。諸侯之員千有八百，附城之數亦如之，以俟有功。諸公一同，有眾萬戶，土方百里。侯伯一國，眾戶五千，土方七十里。子男一則，眾戶二千有五百，土方五十里。附城大者食邑九成，眾戶九百，土方三十里。自九以下，降殺以兩，至於一成。五差備具，合當一則。今已受茅土者，公十四人，侯九十三人，伯二十一人，子百七十一人，男四百九十七人，凡七百九十六人。附城千五百一十一人。九族之女為任者，八十三人。及漢氏女孫中山承禮君、遵德君、修義君更以為任。十有一公，九卿，十二大夫，二十四元士。定諸國邑采之處，使侍中講禮大夫孔秉等與州部眾郡曉知地理圖籍者，共校治于壽成朱鳥堂。予數與群公祭酒上卿親聽視，咸已通矣。夫褒德賞功，所以顯仁賢也；九族和睦，所以褒親親也。予永惟匪解，思稽前人，將章黜陟，以明好惡，安元元焉。」以圖簿未定，未授國邑，且令受奉都內，月錢數千。諸侯皆困乏，至有庸作者。
中郎區博諫莽曰：「井田雖聖王法，其廢久矣。周道既衰，而民不從。秦知順民之心，可以獲大利也，故滅廬井而置阡陌，遂王諸夏，訖今海內未厭其敝。今欲違民心，追復千載絕跡，雖堯舜復起，而無百年之漸，弗能行也。天下初定，萬民新附，誠未可施行。」莽知民怨，乃下書曰：「諸名食王田，皆得賣之，勿拘以法。犯私買賣庶人者，且一切勿治。」
初，五威將帥出，改句町王以為侯，王邯怨怒不附。莽諷牂柯大尹周歆詐殺邯。邯弟承起兵攻殺歆。先是，莽發高句驪兵，當伐胡，不欲行，郡強迫之，皆亡出塞，因犯法為寇。遼西大尹田譚追擊之，為所殺。州郡歸咎於高句驪侯騶。嚴尤奏言：「貉人犯法，不從騶起，正有它心，宜令州郡且尉安之。今猥被以大罪，恐其遂畔，夫餘之屬必有和者。匈奴未克，夫餘、穢貉復起，此大憂也。」莽不尉安，穢貉遂反，詔尤擊之。尤誘高句驪侯騶至而斬焉，傳首長安。莽大說，下書曰：「乃者，命遣猛將，共行天罰，誅滅虜知，分為十二部，或斷其右臂，或斬其左腋，或潰其胸腹，或紬其兩脅。今年刑在東方，誅貉之部先縱焉。捕斬虜騶，平定東域，虜知殄滅，在于漏刻。此乃天地群神社稷宗廟佑助之福，公卿大夫士民同心將率虓虎之力也。予甚嘉之。其更名高句驪為下句驪，布告天下，令咸知焉。」於是貉人愈犯邊，東北與西南夷皆亂云。
莽志方盛，以為四夷不足吞滅，專念稽古之事，復下書曰：「伏念予之皇始祖考虞帝，受終文祖，在璇璣玉衡以齊七政，遂類于上帝，禋于六宗，望秩于山川，遍于群神，巡狩五嶽，群后四朝，敷奏以言，明試以功。予之受命即真，到于建國五年，已五載矣。陽九之阨既度，百六之會已過。歲在壽星，填在明堂，倉龍癸酉，德在中宮。觀晉掌歲，龜策告從，其以此年二月建寅之節東巡狩，具禮儀調度。」群公奏請募吏民人馬布帛綿，又請內郡國十二買馬，發帛四十五萬匹，輸常安，前後毋相須。至者過半，莽下書曰：「文母太后體不安，其且止待後。」
是歲，改十一公號，以「新」為「心」，後又改「心」為「信」。
五年二月，文母皇太后崩，葬渭陵，與元帝合而溝絕之。立廟於長安，新室世世獻祭。元帝配食，坐於床下。莽為太后服喪三年。
大司馬孔永乞骸骨，賜安車駟馬，以特進就朝位。同風侯逯並為大司馬。
是時，長安民聞莽欲都雒陽，不肯繕治室宅，或頗徹之。莽曰：「玄龍石文曰『定帝德，國雒陽』。符命著明，敢不欽奉！以始建國八年，歲纏星紀，在雒陽之都。其謹繕脩常安之都，勿令壞敗。敢有犯者，輒以名聞，請其罪。」
是歲，烏孫大小昆彌遣使貢獻。大昆彌者，中國外孫也。其胡婦子為小昆彌，而烏孫歸附之。莽見匈奴諸邊並侵，意欲得烏孫心，乃遣使者引小昆彌使置大昆彌使上。保成師友祭酒滿昌劾奏使者曰：「
夷狄以中國有禮誼，故詘而服從。大昆彌，君也，今序臣使於君使之上，非所以有夷狄也。奉使大不敬！」莽怒，免昌官。
西域諸國以莽積失恩信，焉耆先畔，殺都護但欽。
十一月，彗星出，二十餘日，不見。
是歲，以犯挾銅炭者多，除其法。
明年改元曰天鳳。
天鳳元年正月，赦天下。
莽曰：「予以二月建寅之節行巡狩之禮，太官齎糒乾肉，內者行張坐臥，所過毋得有所給。予之東巡，必躬載耒，每縣則耕，以勸東作。予之南巡，必躬載耨，每縣則薅，以勸南偽。予之西巡，必躬載銍，每縣則穫，以勸西成。予之北巡，必躬載拂，每縣則粟，以勸蓋藏。畢北巡狩之禮，即于土中居雒陽之都焉。敢有趨讙犯法，輒以軍法從事。」群公奏言：「皇帝至孝，往年文母聖體不豫，躬親供養，衣冠稀解。因遭棄群臣悲哀，顏色未復，飲食損少。今一歲四巡，道路萬里，春秋尊，非糒乾肉之所能堪。且無巡狩，須闋大服，以安聖體。臣等盡力養牧兆民，奉稱明詔。」莽曰：「群公、群牧、群司、諸侯、庶尹願盡力相帥養牧兆民，欲以稱予，繇此敬聽，其勗之哉！毋食言焉。更以天鳳七年，歲在大梁，倉龍庚辰，行巡狩之禮。厥明年，歲在實沈，倉龍辛巳，即土之中雒陽之都。」乃遣太傅平晏、大司空王邑之雒陽，營相宅兆，圖起宗廟、社稷、郊兆云。
三月壬申晦，日有食之。大赦天下。策大司馬逯並曰：「日食無光，干戈不戢，其上大司馬印韍，就侯氏朝位。太傅平晏勿領尚書事，省侍中諸曹兼官者。以利苗男訢為大司馬。」
莽即真，尤備大臣，抑奪下權，朝臣有言其過失者，輒拔擢。孔仁、趙博、費興等以敢擊大臣，故見信任，擇名官而居之。公卿入宮，吏有常數，太傅平晏從吏過例，掖門僕射苛問不遜，戊曹士收繫僕射。莽大怒，使執法發車騎數百圍太傅府，捕士，即時死。大司空士夜過奉常亭，亭長苛之，告以官名，亭長醉曰：「寧有符傳邪？」士以馬箠擊亭長，亭長斬士，亡，郡縣逐之。家上書，莽曰：「亭長奉公，勿逐。」大司空邑斥士以謝。國將哀章頗不清，莽為選置和叔，敕曰：「非但保國將閨門，當保親屬在西州者。」諸公皆輕賤，而章尤甚。
四月，隕霜，殺屮木，海瀕尤甚。六月，黃霧四塞。七月，大風拔樹，飛北闕直城門屋瓦。雨雹，殺牛羊。
莽以周官、王制之文，置卒正、連率、大尹，職如太守；屬令、屬長，職如都尉。置州牧、部監二十五人。見禮如三公。監位上大夫，各主五郡。公氏作牧，侯氏卒正，伯氏連率，子氏屬令，男氏屬長，皆世其官，其無爵者為尹。分長安城旁六鄉，置帥各一人。分三輔為六尉郡，河東、河內、弘農、河南、潁川、南陽為六隊郡，置大夫，職如太守；屬正，職如都尉。更名河南大尹曰保忠信卿。益河南屬縣滿三十。置六郊州長各一人，人主五縣。及它官名悉改。大郡至分為五。郡縣以亭為名者三百六十，以應符命文也。緣邊又置竟尉，以男為之。諸侯國閒田，為黜陟增減云。莽下書曰：「常安西都曰六鄉，眾縣曰六尉。義陽東都曰六州，眾縣曰六隊。粟米之內曰內郡，其外曰近郡。有鄣徼者曰邊郡。合百二十有五郡。九州之內，縣二千二百有三。公作甸服，是為惟城；諸在侯服，是為惟寧；在采、任諸侯，是為惟翰；在賓服，是為惟屏；在揆文教，奮武衛，是為惟垣；在九州之外，是為惟藩：各以其方為稱，總為萬國焉。」其後，歲復變更，一郡至五易名，而還復其故。吏民不能紀，每下詔書，輒繫其故名，曰：「制詔陳留大尹、太尉：其以益歲以南付新平。新平，故淮陽。以雍丘以東付陳定。陳定，故梁郡。以封丘以東付治亭。治亭，故東郡。以陳留以西付祈隧。祈隧，故滎陽。陳留已無復有郡矣。大尹、太尉，皆詣行在所。」其號令變易，皆此類也。
令天下小學，戊子代甲子為六旬首。冠以戊子為元日，昏以戊寅之旬為忌日。百姓多不從者。
匈奴單于知死，弟咸立為單于，求和親。莽遣使者厚賂之，詐許還其侍子登，因購求陳良、終帶等。單于即執良等付使者，檻車詣長安。莽燔燒良等於城北，令吏民會觀之。
緣邊大飢，人相食。諫大夫如普行邊兵，還言「軍士久屯塞苦，邊郡無以相贍。今單于新和，宜因是罷兵。」校尉韓威進曰：「以新室之威而吞胡虜，無異口中蚤蝨。臣願得勇敢之士五千人，不齎斗糧，飢食虜肉，渴飲其血，可以橫行。」莽壯其言，以威為將軍。然采普言，徵還諸將在邊者。免陳欽等十八人，又罷四關填都尉諸屯兵。會匈奴使還，單于知侍子登前誅死，發兵寇邊，莽復發軍屯。於是邊民流入內郡，為人奴婢，乃禁吏民敢挾邊民者棄市。
益州蠻夷殺大尹程隆，三邊盡反。遣平蠻將軍馬茂將兵擊之。
寧始將軍侯輔免，講易祭酒戴參為寧始將軍。
二年二月，置酒王路堂，公卿大夫皆佐酒。大赦天下。
是時，日中見星。
大司馬苗訢左遷司命，以延德侯陳茂為大司馬。
訛言黃龍墮死黃山宮中，百姓奔走往觀者有萬數。莽惡之，捕繫問語所從起，不能得。
單于咸既和親，求其子登屍，莽欲遣使送致，恐咸怨恨害使者，乃收前言當誅侍子者故將軍陳欽，以他罪繫獄。欽曰：「是欲以我為說於匈奴也。」遂自殺。莽選儒生能顓對者濟南王咸為大使，五威將琅邪伏黯等為帥，使送登屍。敕令掘單于知墓，棘鞭其屍。又令匈奴卻塞於漠北，責單于馬萬匹，牛三萬頭，羊十萬頭，及稍所略邊民生口在者皆還之。莽好為大言如此。咸到單于庭，陳莽威德，責單于背畔之罪，應敵從橫，單于不能詘，遂致命而還之。入塞，咸病死，封其子為伯，伏黯等皆為子。
莽意以為制定則天下自平，故銳思於地里，制禮作樂，講合六經之說。公卿旦入暮出，議論連年不決，不暇省獄訟冤結民之急務。縣宰缺者，數年守兼，一切貪殘日甚。中郎將、繡衣執法在郡國者，並乘權勢，傳相舉奏。又十一公士分布勸農桑，班時令，案諸章，冠蓋相望，交錯道路，召會吏民，逮捕證左，郡縣賦斂，遞相賕賂，白黑紛然，守闕告訴者多。莽自見前顓權以得漢政，故務自髓眾事，有司受成苟免。諸寶物名、帑藏、錢穀官，皆宦者領之；吏民上封事書，宦官左右開發，尚書不得知。其畏備臣下如此。又好變改制度，政令煩多，當奏行者，輒質問乃以從事，前後相乘，憒眊不渫。莽常御燈火至明，猶不能勝。尚書因是為姦寢事，上書待報者連年不得去，拘繫郡縣者逢赦而後出，衛卒不交代三歲矣。穀常貴，邊兵二十餘萬人仰衣食，縣官愁苦。五原、代郡尤被其毒，起為盜賊，數千人為輩，轉入旁郡。莽遣捕盜將軍孔仁將兵與郡縣合擊，歲餘乃定，邊郡亦略將盡。
邯鄲以北大雨霧，水出，深者數丈，流殺數千人。
立國將軍孫建死，司命趙閎為立國將軍。寧始將軍戴參歸故官，南城將軍廉丹為寧始將軍。
三年二月乙酉，地震，大雨雪，關東尤甚，深者一丈，竹柏或枯。大司空王邑上書言：「視事八年，功業不效，司空之職尤獨廢頓，至乃有地震之變。願乞骸骨。」莽曰：「夫地有動有震，震者有害，動者不害。春秋記地震，易繫坤動，動靜辟脅，萬物生焉。災異之變，各有云為。天地動威，以戒予躬，公何辜焉，而乞骸骨，非所以助予者也。使諸吏散騎司祿大衛脩寧男遵諭予意焉。」
五月，莽下吏祿制度，曰：「予遭陽九之阨，百六之會，國用不足，民人騷動，自公卿以下，一月之祿十愑布二匹，或帛一匹。予每念之，未嘗不戚焉。今阨會已度，府帑雖未能充，略頗稍給，其以六月朔庚寅始，賦吏祿皆如制度。」四輔公卿大夫士，下至輿僚，凡十五等。僚祿一歲六十六斛，稍以差增，上至四輔而為萬斛云。莽又曰：「『普天之下，莫非王土；率土之賓，莫非王臣。』蓋以天下養焉。周禮膳羞百有二十品，今諸侯各食其同、國、則；辟、任、附城食其邑；公、卿、大夫、元士食其采。多少之差，咸有條品。歲豐穰則充其禮，有災害則有所損，與百姓同憂喜也。其用上計時通計，天下幸無災害者，太官膳羞備其品矣；即有災害，以什率多少而損膳焉。東嶽太師立國將軍保東方三州一部二十五郡；南嶽太傅前將軍保南方二州一部二十五郡；西嶽國師寧始將軍保西方一州二部二十五郡；北嶽國將衛將軍保北方二州一部二十五郡；大司馬保納卿、言卿、仕卿、作卿、京尉、扶尉、兆隊、右隊、中部左洎前七部；大司徒保樂卿、典卿、宗卿、秩卿、翼尉、光尉、左隊、前隊、中部、右部，有五郡；大司空保予卿、虞卿、共卿、工卿、師尉、列尉、祈隊、後隊、中部洎後十郡；及六司，六卿，皆隨所屬之公保其災害，亦以十率多少而損其祿。郎、從官、中都官吏食祿都內之委者，以太官膳羞備損而為節。諸侯、辟、任、附城、群吏亦各保其災害。幾上下同心，勸進農業，安元元焉。」莽之制度煩碎如此，課計不可理，吏終不得祿，各因官職為姦，受取賕賂以自共給。
是月戊辰，長平館西岸崩，邕涇水不流，毀而北行。遣大司空王邑行視，還奏狀，群臣上壽，以為河圖所謂「以土填水」，匈奴滅亡之祥也。乃遣并州牧宋弘、游擊都尉任萌等將兵擊匈奴，至邊止屯。
七月辛酉，霸城門災，民間所謂青門也。
戊子晦，日有食之。大赦天下。復令公卿大夫諸侯二千石舉四行各一人。大司馬陳茂以日食免，武建伯嚴尤為大司馬。
十月戊辰，王路朱鳥門鳴，晝夜不絕，崔發等曰：「虞帝闢四門，通四聰。門鳴者，明當修先聖之禮，招四方之士也。」於是令群臣皆賀，所舉四行從朱鳥門入而對策焉。
平蠻將軍馮茂擊句町，士卒疾疫，死者什六七，賦斂民財什取五，益州虛耗而不克，徵還下獄死。更遣寧始將軍廉丹與庸部牧史熊擊句町，頗斬首，有勝。莽徵丹、熊，丹、熊願益調度，必克乃還。復大賦斂，就都大尹馮英不肯給，上言「自越巂遂久仇牛、同亭邪豆之屬反畔以來，積且十年，郡縣距擊不已。續用馮茂，苟施一切之政。僰道以南，山險高深，茂多敺眾遠居，費以億計，吏士離毒氣死者什七。今丹、熊懼於自詭期會，調發諸郡兵穀，復訾民取其十四，空破梁州，功終不遂。宜罷兵屯田，明設購賞。」莽怒，免英官。後頗覺寤，曰：「英亦未可厚非。」復以英為長沙連率。
翟義黨王孫慶捕得，莽使太醫、尚方與巧屠共刳剝之，量度五藏，以竹筳導其脈，知所終始，云可以治病。
是歲，遣大使五威將王駿、西域都護李崇將戊己校尉出西域，諸國皆郊迎貢獻焉。諸國前殺都護但欽，駿欲襲之，命佐帥何封、戊己校尉郭欽別將。焉耆詐降，伏兵擊駿等，皆死。欽、封後到，襲擊老弱，從車師還入塞。莽拜欽為填外將軍，封劋胡子，何封為集胡男。西域自此絕。
