古代的煮海制盐，历来都是国家垄断的。朱元璋刚起兵的时候，就建立了盐法，设立机构和官员，让商人贩卖食盐，收取十分之一的税收作为军费。后来又加倍征收，听取了胡深（音同深）的建议，才恢复了原来的税率。丙午年，才开始设立两淮盐务官。吴元年设立两浙盐务官。洪武初年，各个产盐地区陆续设立官员。全国一共设立六个盐运使司：两淮、两浙、长芦、山东、福建、河东。还有七个盐课提举司：广东、海北、四川、云南（云南下辖四个提举司：黑盐井、白盐井、安宁盐井、五井）。另外还有陕西灵州盐课司一个。
两淮盐运使司下辖三个分司：泰州、淮安、通州；两个批验所：仪真、淮安；三十个盐场，每个盐场都设有一个盐课司。洪武年间，每年征收的大引盐（一种盐的计量单位）有三十五万二千多引。弘治年间，改用小引盐计量，数量翻了一倍。万历年间也是这样。盐的销售范围包括直隶的应天、宁国、太平、扬州、凤阳、庐州、安庆、池州、淮安九府，滁州、和州二州，江西、湖广两个布政司，以及河南的河南府、汝宁府、南阳府和陈州。正统年间，贵州也用淮盐。成化十八年，湖广的衡州、永州改用海北的盐。正德二年，江西的赣州、南安、吉安改用广东的盐。盐还供应边关，比如甘肃、延绥、宁夏、宣府、大同、辽东、固原、山西神池等地的堡垒。朝廷还要供给光禄寺、神宫监、内官监。每年盐税收入到国库的银子，除去其他开支，还有六十万两。
浙江管辖的盐务分司有四个，分别是嘉兴、松江、宁绍和温台；盐务的检验机构也有四个，分别是杭州、绍兴、嘉兴和温州；共有三十五个盐场，每个盐场设一个盐课司。洪武年间，每年生产的大引盐有二十二万四千多引。弘治年间改产小引盐，产量翻了一倍。万历年间也是这个产量。浙江的盐销往直隶的松江、苏州、常州、镇江、徽州五个府和广德州，以及江西的广信府。运往边关的盐，主要供应甘肃、延绥、宁夏、固原、山西神池等地的边堡。每年上缴国库的剩余盐税银子有十四万两。
明朝初期，设立了北平河间盐运司，后来改名为河间长芦盐运司。它管辖两个分司，分别是沧州和青州；两个检验机构，分别是长芦和 小直沽；共有二十四 个盐场，每个盐场设一个盐课司。洪武年间，每年生产的大引盐有六万三千一百多引。弘治年间改产小引盐，产量变成了十八万八千多引。万历年间产量和弘治年间一样。北直隶和河南的彰德、卫辉二府都用这个盐运司的盐。运往边关的盐，主要供应宣府、大同、蓟州等地。这些盐除了供应边关，还要用来祭祀郊庙百神，以及供应皇宫的膳食和百官。每年上缴国库的剩余盐税银子有十二万两。
山东管辖的盐务分司有两个，分别是胶莱和滨乐；盐务检验机构有一个，在泺口；共有十九个盐场，每个盐场设一个盐课司。洪武年间，每年生产的大引盐有十四万三千三百多引。弘治年间改产小引盐，产量翻了一倍。到了万历年间，产量降到了九万六千一百多引。山东的盐销往直隶的徐州、邳州、宿州三个州，以及河南的开封府，后来开封府改用河东的盐。运往边关的盐，主要供应辽东和山西神池等地的边堡。每年上缴国库的剩余盐税银子有五万两。
福建的盐场有七个，每个盐场设一个盐课司。洪武年间，每年生产的大引盐有十万四千五百多引。弘治年间增加了七百多引。万历年间减少了一千引。福建的盐引分为“依山”和“附海”两种。“依山”的盐按折色纳税；“附海”的盐则按本色纳税，到了神宗年间也改成了折色纳税。福建的盐只销往福建境内。每年上缴国库的剩余盐税银子有两万二千多两。
解州的盐场，一开始在安邑设了个东场分司。朱棣当皇帝的时候，又在解州设了个西场，后来又给合并到东场去了。正统六年，西场分司又重新设立了。弘治二年，又加了个中场分司。洪武年间，每年生产的盐引是三十万四千引。到了弘治年间，又增加了万引。万历年间，又增加了二十万引。
这些盐呢，主要销往陕西的西安、汉中、延安、凤翔四个府，河南的归德、怀庆、河南府、汝宁府、南阳府以及汝州，还有山西的平阳府、潞安府，以及泽州、沁州、辽州三个州。有些地方盐引可以同时流通，也就是说，一个地方的盐引可以在好几个地方用。隆庆年间，延安府改用灵州的池盐了。到了崇祯年间，凤翔府和汉中府也改用灵州的盐了。每年解往朝廷的银子有四千多两，用来支付宣府镇和大同代府的军饷和粮草，以及抵补山西百姓的粮饷，加起来一共十九万多两。
陕西灵州有好几个大小盐池，还有漳县的盐井和西和的盐井。洪武年间，西和每年产盐十三万五千五百多斤，漳县产盐五十一万五千六百多斤，灵州产盐二百八十六万七千四百多斤。弘治年间产量和洪武年间差不多。到了万历年间，这三个地方一共生产了1253万7600多斤盐。这些盐销往陕西的巩昌府、临洮府以及河州。每年解往宁夏、延绥、固原的军饷银子有三千六百多两。
广东管辖着十四个盐场，海北管辖着十五个盐场，每个盐课司管辖一个。洪武年间，一年生产的大引盐，广东有四万六千八百多引，海北有两万七千多引。到了弘治年间，广东的产量和以前一样，海北减少到了一万九千四百多引。到了万历年间，广东生产的小引生盐有三万二千多引，小引熟盐有三万四千六百多引；海北生产的小引正耗盐有一万二千四百多引。盐分生盐和熟盐两种，熟盐比生盐贵。广东的盐，主要销往广州、肇庆、惠州、韶州、南雄、潮州六个府。海北的盐，主要销往广东的雷州、高州、廉州、琼州四个府，湖广的桂阳、郴州两个州，以及广西的桂林、柳州、梧州、浔州、庆远、南宁、平乐、太平、思明、镇安十个府，还有田州、龙州、泗城、奉议、利州五个州。每年上缴国库的盐课银大概有一万多两。
四川的盐井，管辖着十七个盐课司。洪武年间，一年生产的盐有一千一百二十七万多斤。弘治年间，产量增加到两千一百七十六万多斤。到了万历年间，产量降到了九百八十六万一千多斤。四川的盐，主要销往成都、叙州、顺庆、保宁、夔州五个府，以及潼川、嘉定、广安、雅州、广元五个州县。每年上缴陕西镇国库的盐课银大概有七万多两。
云南的黑盐井管辖着三个盐课司，白盐井和安宁盐井各管辖一个盐课司，总共七个盐课司。洪武年间，一年生产的大引盐有一万七千八百多引。弘治年间，各个盐井的产量各有不同。万历年间的产量和洪武年间差不多。盐都销往云南境内。每年上缴国库的盐课银大概有三万五千多两。
永乐年间，曾经设立过交阯提举司，后来交阯丢了，这个机构也就撤销了。“交阯失，乃罢”；辽东的盐场没有专门的官吏管理，都是军队剩余人员负责煎熬制盐，然后召集商人用粮食交换盐来供应军队。大引盐每引四百斤，小引盐每引二百斤。
盐的产地不一样，解州的盐是靠风水自然形成的，宁夏的盐是直接从地里挖出来的，淮河和浙江的盐是熬海水晒出来的，四川和云南的盐是从井里汲取的，福建和广东的盐是晒盐田里的卤水，淮南的盐是煎熬出来的，淮北的盐是晒出来的，山东的盐既有煎熬的也有晒出来的，这就是盐的大致产地情况。
明朝的盐法，最有效的莫过于“开中法”。洪武三年，山西省上奏说：“大同的粮食储备，从陵县运到太和岭，路途遥远，非常麻烦。请求允许商人到大同粮仓交纳一石米，太原粮仓交纳一石三斗米，换取一张淮盐的引票。商人卖完盐后，再拿着原来的引票到当地官府销户。这样就能节省运输费用，又能充实边境的粮食储备。”皇帝同意了这个建议。召集商人运送粮食，然后给他们盐，这就是“开中法”。后来，各个省份的边境地区，都采用这种方法，用盐来换取军队的粮食储备。盐法和边防策略，互相配合，一起实施。
四年后，确定了“开中法”的具体规定，规定可以向临濠、开封、陈桥、襄阳、安陆、荆州、归州、大同、太原、孟津、北平、河南府、陈州、北通州等粮仓交纳粮食，根据路途远近，交纳的粮食数量从五石到一石不等。后来增加或减少，具体规定也不一样，主要根据当时的紧急程度、米价的高低、商人获利的多少来决定。路途遥远、地势险峻的地方，就减少粮食数量，减轻负担。编制了勘合和底册，发放给各布政司、都司和卫所。商人交纳粮食后，把交纳的粮食数量和应该领取的盐的数量写在上面，拿着去各转运提举司领取盐。转运司也保存底册进行核对，勘合相符，就按照数量发放。卖盐的地方是固定的，刻在铜版上，私卖盐的要判死刑，伪造引票的也一样，盐和引票不符，就按私卖盐论处。
成祖皇帝即位后，因为北京各卫所粮食不足，就停止了全国的“开中法”，只在京师卫所实行“开中法”。只有云南的金齿卫、楚雄府，四川的盐井卫，陕西的甘州卫，仍然沿用“开中法”。没过几年，京师卫所的粮食就富余了，但是大军征讨安南花费巨大，甘肃的军粮也不够，百姓疲于运输。等到安南归附后，军饷更加难以维持，于是各地又恢复了“开中法”，其他边境地区也陆续恢复了。
仁宗皇帝在位的时候，因为纸币流通不畅，大家就开始讨论怎么才能收拢钱财。户部尚书夏原吉提议，让那些有能力交纳纸币的人，用盐来代替。于是就确定了各个盐务机构的盐引折算标准：沧州的盐引三百贯，河东、山东各一半，福建、广东各一百贯。宣德元年，停止了用盐引交纳纸币的办法。三年后，夏原吉因为北京的官员、军队和工匠的粮饷发放不上，就上奏了一份预备方案，说：“以前的盐引折算标准太重了，商人很少来交纳，请重新制定。”于是就规定每引盐从二斗五升改为一斗五升不等，招募商人用粮食来换取北京的盐引。
户部尚书郭敦又说：“盐引折算标准已经减轻了，但是来交纳的商人还是很少，请按照十分取一，六成用于交纳到北京的粮仓，四成用于已经交纳粮食的辽东、永平、山海关、甘肃、大同、宣府、万全等地。其他地方用盐引交纳粮食的，全部停止。”他还说：“洪武年间，用盐引交纳的商人很多都过世了，替他们交纳的人多有虚报冒领的情况，请按照盐引发放纸币，每引十锭。”皇帝都同意了他的建议，并且下令加倍发放纸币。甘肃、宁夏、大同、宣府、独石、永平这些地方路途遥远，来交纳的人少，就允许当地官员和有余粮的军户用米豆来换取盐引。
正统三年，宁夏总兵官史昭说边军缺马，而延庆、平凉的官员、军民却养了很多马，于是就上奏请求用马匹来换取盐引。上等马一匹换一百引盐，中等马换八十引盐。后来，定边各卫又增加了二十引。之后，河州用马匹换盐引的，上等马换二十五引，中等马减五引；松潘用马匹换盐引的，上等马换三十五引，中等马减五引。过了一段时间，又恢复了原来的规定。开始用马匹换盐引的时候，是验过马匹之后再发放盐引，后来改为把银子交给官府，由官府去买马，银子到了布政司，用于宗庙祭祀、屯田粮饷、边防修缮、救济灾民等等，银子花完了，马匹却没到位，边境的储备也因此而枯竭了。于是就招募商人用淮盐、浙盐、长芦盐来换取马匹，规定甘肃用盐引换马匹的，淮盐十七引，浙盐十三引。淮盐只收米麦，浙盐还收豌豆、青稞。因为淮盐价格贵，商人多去换淮盐，所以就规定淮盐和浙盐一起用来换马匹。
明朝初期，沿袭着宋元时期的旧制度，对盐户的优待非常优厚。给他们提供草场放牧和砍柴，可以耕种的土地允许他们开垦，还免除各种杂役，并且发放工本米，一石为单位。在盐场设立仓库，每年都从附近州县的仓库调拨和兑换军队剩余的粮食储备在那里，同时还发放钱钞，以米价为标准确定钞数。具体来说，淮浙地区是二贯五百文，河间、广东、海北、山东、福建、四川地区是二贯文。盐户犯了死罪以下的罪行，只用杖责处罚，然后按天数煎盐来赎罪。后来设立了总催官，他们却常常克扣盐户的利益。到了正统年间，盐户们穷困不堪，逃亡的人很多，松江地区拖欠的盐税就高达六十多万贯。百姓向朝廷上诉，朝廷就命令直隶巡抚周忱兼管盐课。周忱上奏建议铸造铁锅、体恤盐丁、挑选合适的总催官、严厉打击私盐贩卖这四件事，并且请求在每年正税之外，加征拖欠的税款。皇帝同意了他的请求，命令把拖欠的税款分成六年收取。
当时，有些商人从永乐年间就开始预支盐引，祖孙几代都没拿到，于是朝廷就议论仿照洪武年间的旧例，增加钞锭来补偿他们，愿意继续预支的商人就允许他们继续。又因为商人预支盐引时间长了，虽然减轻了开中税，但上缴的税款很少，所以朝廷议论其他盐场仍然沿用旧制度，而淮浙、长芦地区则按照十分为比例，八分给预支盐引的商人，称为“常股”，两分收归官府储存，称为“存积”，遇到边境紧急情况，才召集商人上缴。 “常股”和“存积”这两个名称就是这样来的。一般来说，常股的价格比较低，存积的价格比较高，但大家都很辛苦地预支盐引，都抢着要存积，导致常股积压很多。景帝时期，边境战事频繁，存积的比例增加到六分，商人除了上缴边粮，还要上缴谷草和秋青草，秋青草的价值是谷草的两倍。
广东的盐，本来是不准出境的，但商人经常贿赂守关官员，私下贩卖到广西。巡抚叶盛认为，如果放任不管就会破坏法纪，如果禁止又会损害商人的利益，于是他建议允许盐出境，用来换取米粮供应边军，朝廷就准许了，这样一来，官府和商人都得到了好处。成化年间，连年灾荒，京城储备不足，朝廷就从淮安、徐州、德州的水次仓中征调商人手中的盐。
话说以前啊，卖盐都是按照老规矩来的，户部张榜招商，不许私下里走后门。结果呢，一些有钱的富商，比如吕铭之流，仗着关系硬，就奏请朝廷允许他们买卖两淮地区库存的盐。朝廷竟然批准了！户部尚书马昂也没敢坚持原则，就这样，盐法开始败坏，一发不可收拾。
那些有权势的人纷纷插手进来，正经商人当然就亏本了。江南、北方的老百姓没办法，就自己造起了大船，偷偷摸摸地贩卖私盐。朝廷一看这不行，就加重了处罚，私贩盐、窝藏私盐的都判死刑，家属发配边疆，夹带私盐过境的充军。可是，这办法根本不管用！到了洪武十九年，库存的盐虽然减少了一些，大概只占总量的三分之一，剩下的七分之七是正常销售的。但那些商人就喜欢买卖库存盐，争着报请朝廷允许他们买卖库存盐，结果库存盐又增加到总量的三分之二了。
两淮地区的盐还是不够卖，朝廷又把山东、庐州的盐也调拨过来卖。一个人要负责好几个地方的盐务，路途遥远，根本顾不过来，那些边境的商人就干脆在当地富商那里买盐引。从这时候开始，就有了边商和内商之分。内商买不到盐，边商手里的盐引又不便宜，朝廷也懒得管了，库存盐积压得越来越多，跟正常销售的盐一样多了。到了宪宗皇帝时候，那些太监们专权乱政，没完没了地搜刮两淮的盐税，欠款高达五百多万引，盐引积压成山。
到了孝宗皇帝在位的时候，才开始讨论用“余盐”来补充官府盐引的办法。“余盐”啊，就是盐场除了正税之外多余出来的盐。当初洪武皇帝刚开始制定盐法的时候，规定商人买卖盐必须在指定的场子里进行，不许越界买卖；盐场多余的盐要送到场司，二百斤算作一引，可以换一石米。当时招商卖盐，不管你资历深浅，一视同仁。可是到了成化年间，朝廷就让商人自己去收购余盐，还鼓励他们借米借粮给那些贫困的盐户。到了孝宗朝清理两淮盐法的时候，侍郎李嗣建议让商人用余盐来抵补官府的盐引，免去他们借米借粮的义务，同时停止各地的开中法，等到欠税还清了，再由官府统一卖盐，价钱的三分之一充作国库，三分之二充作边疆储备，剩下的三分之一用来补偿商人之前没付清的盐价。就这样，用余盐来补充正税的办法正式实行，盐法也因此稍作改变。
明朝初期，那些到边疆地区做生意的商人，招揽百姓开垦荒地种粮食，盖房子建堡垒，互相保护聚集在一起。那时候边疆的粮食价格还算便宜。到了成化年间，才开始有人用银子来交税，但并没有正式下令规定。弘治五年，商人因为长期积压粮食而受困，户部尚书叶淇建议召集商人把银子交给运输部门，像处理太仓的粮食一样，把银子分配到各个边疆地区。每担粮食交的银子大概三四钱不等，比国家规定的粮食价格高出一倍，这样一来，商人就不用再辛苦地守着粮食了，一时间太仓的银子累积到了一百多万两。但是，边疆地区用粮食换取物资的制度废除了，商人们撤走了，粮食价格飞涨，边疆的储备也一天天空虚了。
明武宗刚登基的时候，因为盐务管理越来越乱，就让大臣王琼、张宪等人分别去整顿盐务。可是，庆云侯周寿和寿宁侯张鹤龄却让家里的下人去买长芦和两淮的盐引。户部尚书韩文坚决反对，但是皇帝还是批准了他们的请求。织造太监崔杲又请求要一万二千引长芦盐，户部只给了他一半。皇帝想全部给他，大学士刘健等人极力反对，李东阳更是说得非常尖锐。皇帝很不高兴。刘健等人又上书力争，皇帝才同意了户部的意见。那些有权势的人大量购买粮食换取物资的凭证，又允许他们购买多余的盐，有的盐引甚至可以用十多年。直到正德二年才下令停止旧盐引的使用，规定限期追缴，并且每张盐引还要增加纸张的费用和救济粮食的费用。盐引的价格虽然提高了，但是税收却还是像以前一样多。
早些时候，成化年间，都御史韩雍在肇庆、梧州、清远、南雄设立了抽税盐场，官盐每引抽取银子五分，允许携带多余的盐四引，每引抽取银子一钱。都御史秦纮又允许增加携带多余的盐六引，抽取银子六钱。后来又增加到九钱，但是不再抽取官盐的盐引了。盐引积压太多，私盐到处流通，于是户部郎中丁致祥建议恢复秦纮以前的办法。但是其他地方的商人夹带多余的盐，偷偷地交税，只有夹带三百斤以上盐的才受到处罚。
淮河、浙江、长芦的盐引，平常分成四份，用来供应各地的军队和工程建设；剩下的六份作为储备，除非国家大事，边境发生紧急情况，否则绝对不会轻易动用。要动用储备盐，必须由边疆官员奏请，经过户部批准，从来没有商人敢私自请求或者专门请求淮盐的。弘治年间，储备的盐非常多。到了正德年间，那些权势熏天的人就奏请开卖积压的盐，把原来的储备盐和常备盐都改成正式税收，而且都折算成银子。这样一来，边疆官员就没了应急的储备，而那些权贵们却从中牟利，价格翻了好几倍。商人拿八成的银子去买盐，根本赚不到钱，很多人都不愿意参与，税收也因此越来越少。那些奸诈的人就夹带私货，弄虚作假，各种弊端层出不穷。负责盐务的官员听从了那些宦官的旨意，又弄出什么“零盐”、“所盐”之类的名目来掩盖真相。
嘉靖皇帝登基后，第一件事就是下令整顿盐务。没过多久，商人逯俊等人就巴结权贵，以提高价格为名，请求购买剩余的盐。户部尚书秦金坚决不同意，皇帝就特别下令，把两淮三十万引盐拨给宣府。秦金说：“奸商们控制着淮盐的销售，从中牟取暴利，导致山东、长芦等地的盐无法搭配使用，积压在那里也没用。这不仅亏损国库，还影响边疆的储备，没有比这更严重的损害了！”御史高世魁也极力反对。皇帝下令减少淮盐引十万，用浙江、长芦的盐来补充。秦金又说：“宣府、大同都是重要的军事重镇，不应该让奸商自己选择方便的地方，就应该集中供应宣府。”皇帝同意了。可是后来，逯俊等人请求十六个人去宣府，十一个人去大同，皇帝竟然答应了他们的请求。
嘉靖五年，有个叫管律的给事中上奏朝廷，说应该恢复以前那种盐课收取的比例，也就是四六分账的办法。 但是，那时候私盐泛滥成灾啊，正规盐的销售一直卖不出去，愿意买正规盐的人很少；而私盐呢，只要拿到许可证，就能马上卖掉，愿意买的人可多了去了。
从弘治年间开始，就用私盐来补充正规盐税的缺口。一开始是用来抵偿欠税，后来就让商人花钱买私盐，然后把钱交给朝廷，用来支援边疆。到了嘉靖年间，朝廷在延绥地区打仗，辽东也缺钱，干脆把两淮地区七万九千多引私盐，全部用来支援边疆。从此，私盐买卖就公开化了。 一开始还没什么具体数量限制，没过多久，两淮地区的私盐产量就增加了140多万引，每引私盐还增加了265斤。 私盐的引价，淮南地区每引要交一两九钱银子，淮北地区要交一两五钱银子。 朝廷还设置各种名目来处罚商人，变着法子多收钱。
结果呢？正规盐还没开始征税，私盐的税就先估算出来了，卖盐的和盐场都亏得厉害。那些奸诈的人就借着朝廷收购私盐的名义，偷偷地贩卖私盐。 法律法规根本不管用，盐法彻底乱套了。
十三年前，给事中管怀上奏说：“盐法烂透了，弊端有六条。首先，开中（一种盐税征收方式）不及时，米价飞涨，导致朝廷征收粮食非常困难；其次，那些有权势的大户人家垄断盐的利益，报销开中也很难；再次，官府的罚款和吏员的敲诈勒索，让盐商缴纳盐税非常困难；第四，盐商在盐场受气受压，动辄几年才能把事情办完，守着盐场也难；第五，盐价太高，利息都还不够本钱，根本赚不到钱；第六，私盐泛滥，官盐卖不出去，市场交易也困难。因为这六个难题，正税收不上来，所以官府又设立了‘余盐’来补充税收。余盐利润丰厚，商人自然乐意参与，但它并没有用于边防军需，而是进了国库，虽然每年收入上万两，却对军队毫无益处。我查阅了祖宗时代的记录，那时商人缴纳的盐税很低，而盐场灶户的生产成本很高，现在盐价是以前十倍，而成本却不到十一倍，这怎么能禁止私盐呢？所以，要想整顿盐法，必须先解决余盐问题，要解决余盐问题，就必须大幅降低正盐价格。总而言之，正盐便宜了，私盐自然就没人贩卖了。现在应该规定价格：每引正盐五钱银子，余盐二钱五分，不必解送太仓，都允许通过开中关支，余盐要全部收归国库。正盐价格低廉，对商人有利；余盐全部收归国库，对盐场也有利。商人、盐场都获利，国家税收却不足的情况，从来没有过。” 奏章下发到相关部门，户部回复说，余盐的银子还是照旧解送国库，边防军费还是缺口很大。
到了二十年后，皇帝认为盐法混乱都是因为余盐惹的祸，下令废除余盐。淮南、浙江、长芦三地都恢复了旧的盐法，夹带私盐的没收充公，需要变卖的按当时的市场价估算。御史吴琼又建议，各地开采的盐都必须上交原盐。但是，命令刚下达，吏部尚书许赞就请求恢复余盐以充实边防军费。户部同意了，余盐又重新开始实施了。
一开始，在任职浙江偏远地区十六年的时候，官府和商人都不怎么走动，山区商人每百斤盐要交八分银子，才能拿到盐引。后来，很多人侵占正规盐引，官府的盐税收不上来，积压的盐引多达两百万张，想要提领盐引，往往要等上好几年。于是就有了预徵、执抵、季掣这几种办法。预徵，就是提前缴纳税款，不允许私自挪用或滞留。执抵，就是拿着现在运输盐的凭证，再拿一张盐引抵消一张盐引。季掣，就是按照纳税的先后顺序来提领盐引，春天领的不能晚于夏天，夏天领的不能早于春天。但是，票商交了税就马上卖掉盐引，预徵这些方法，其实只是严厉地约束盐商而已。灵州盐池，自从史昭中马的办法实行后，边疆军费不足，甘肃的米价涨到一石五两银子，户部就奏请停止中马法，让商人用米来换取盐引。
二十七年的时候，规定开中法只能用粮食和草料来换盐引。三十二年的时候，规定河东地区盐引数量为六十二万张，把正盐和余盐合并成一种，取消了“余盐”的名称。当时，都御史王绅和御史黄国用建议：两淮地区的灶户余盐，每张盐引官府补贴二钱银子作为工本费，这样可以增加三十五万张盐引，叫做“工本盐”。规定商人每中额两张盐引，可以带一张工本盐引，抵充军费年例十七万六千多两银子。朝廷采纳了他们的建议。
最初，淮盐每年的税收是七十万五千张盐引，开边之后，这些盐引作为正盐，后来又增加了余盐，收取银子解送户部。到这个时候，总共的盐引数量达到了150万张，增加了三分之一。实行几年后，盐引积压太多卖不出去，盐法堵塞不通。谏官多次上奏说，工本盐是盐法上的赘疣。户部因为国库空虚，年例的钱也拿不出来，所以就没有改变。江西以前通行淮盐三十九万张，后来南安、赣州、吉安改用广盐，只有南昌等府还通行淮盐二十七万张。后来私盐贩卖盛行，袁州、临江、瑞州私自贩卖广盐，抚州、建昌私自贩卖福盐。这样一来，淮盐只通行十六万张了。几年之间，国家财政亏空严重。巡抚马森上疏陈述危害，请求在峡江县修建桥梁设立关卡，扼守闽广要道，恢复淮盐的额度，稍微增加到四十七万张。没过多久桥梁就毁了，增加的二十万张盐引额度也被取消了。
三十九年，皇上想整顿盐法，就派副都御史鄢懋卿负责管理淮、浙、山东、长芦这几个地方的盐务。这鄢懋卿啊，是严嵩的党羽，每天都收受贿赂，没一天空着。两淮地区的盐税额原本是六十多万两银子，他自己又弄了个什么“工本盐”，多收了九十万两，鄢懋卿还嫌不够，又往上加，最后竟然收了一百万两。而且半年就要交一次税。他还搜刮了盐务部门剩下的盐，一共弄到将近两百万两银子，当时大家都说他立了大功。
他还弄了个什么“克限法”，就是说每个盐务巡逻人员，每季度都要抓到一定数量的私盐，达不到指标，就扣他们的工资。结果很多巡逻人员一年到头一分钱都领不到，没办法，只能自己也贩私盐，赚大钱，甚至还抢劫商船，诬陷他们是盐盗抓起来，害得沿海地区苦不堪言。后来严嵩倒台了，巡盐御史徐爌就上奏说：“两淮地区的盐法，什么常股、存积、水乡，加起来一共七十多万引盐。二百斤盐要交八分银子。永乐年间以后，二百斤盐要交两斗五升的粮食，然后在盐场关卡发放，再由商人分销，商人的利润大概也有十分之五。可是这几年，除了正规的盐税，又加收了‘余盐’的税；‘余盐’之外，又加收‘工本盐’的税；‘工本盐’不够，又加‘添单’；‘添单’不够，又加‘添引’。鄢懋卿只顾眼前利益，不考虑后果，这是误国乱政的罪魁祸首啊！现在各地灾荒不断，盐场都被淹了，还想收一百万两银子，那老百姓不得都逃荒去了？这弦绷得太紧了，马上就要断了，再这样下去，后果不堪设想！” 皇上听了徐爌的话，就把鄢懋卿多收的那些税全部取消了。
话说嘉靖四十四年的时候，巡盐御史朱炳如上奏，建议停止两淮地区的工本盐的生产和销售。自从叶淇改革之后，边境的储备一直很不足。到了嘉靖八年以后，朝廷才稍微恢复了开中法，也就是允许边商通过引票来购买盐，而内地的商人则负责守着库存的盐。到了嘉靖末年，工本盐的生意越来越难做，内地的商人好几年都抽不到盐引，心里很不爽，就不愿意买盐引了。这样一来，边境的商人就更困难了，于是他们就开始想方设法地去抽取河盐。这个河盐啊，它不上交官仓，直接在河边就能私下抽取，容易销售，利润也高。河盐一出来，官仓里库存的盐就积压得更久了，内地的商人更惨了，盐引的价格也越来越低。
这时候，一些奸诈的人就专门收购边境的盐引，他们自称“囤户”，然后去私下抽取河盐，从中赚取暴利。他们还经常在正盐之外，额外弄一些多余的盐，说是用来抵充工本盐的数量，然后囤户就低价买进这些多余的盐，再高价卖出去，害得边境商人跟内地商人更惨了。到了隆庆二年，屯盐都御史庞尚鹏上奏说：“边境商人负责运输盐到边境，内地商人负责保管库存的盐，这两者本来是互相依赖的。但是内地商人安安稳稳地坐着，边境商人却要长途跋涉，劳逸不均，所以才允许他们抽取河盐来照顾边境商人。可是河盐一出来，淮盐就卖不动了，内地商人没钱赚，边境商人的盐引也就卖不出去了。现在应该停止抽取河盐，另外对边境商人的盐引价格进行调整，从盐引的开具到盐引到盐务司进行核对，分成三等，分别定价。边境商人的款项已经到位，内地商人就不能再刁难他们了。因为河盐一停，淮盐就能很快卖出去，盐引的价格一确定，开中法就能顺利进行，边境商人跟内地商人就能各得其所了。”皇上听了他的建议，就采纳了。四年后，御史李学诗建议停止官府收购多余的盐，皇上也批准了。
隆庆年间，广西古田地区比较太平，巡抚都御史殷正茂就建议朝廷拨款，让官府出资购买广东的盐，运到桂林去卖，预计七万多包盐能赚两万两千多银子。皇上也同意了这个建议。
从嘉靖朝开始，就实行常股占四成，存积占六成的制度。后来因为各地边境战事不断，常股和存积都开征了。淮盐的年课额是七十万五千多引，再加上各地新开征的盐引，每年又增加了二十万引。到了万历年间，因为大兴土木工程，又搜刮出以前违反规定、被没收或废弃的六十多万引盐，这些都超过了正常的课额，根本没有足够的正盐，只能让商人购买补充的盐来填补缺口。补充的盐很快用完了，就只能靠加重盐引的税收，增加煎熬和运输的费用来弥补了。那时候，两淮盐引的收入从一百二十多万两白银增加到一百四十五万两，新开征的盐引越来越多，而正规的盐引却越来越堵塞。
千户尹英建议把没收的官盐配售出去，可以得到六万两白银。大学士张位等人却反对这个建议。万历二十六年，鸿胪寺主簿田应璧上奏，皇上就下令让宦官鲁保经手销售两淮没收的余盐。给事中包见捷极力陈述其中的利害关系，但皇上没听。鲁保开始负责这件事后，就打算开征存积盐。户部尚书杨俊民说：“圣旨是核查没收的官盐，而存积盐并不是没收的盐。额外增加税收，一定会损害正常的课税收入。鲁保的奏章不能采纳。”御史马从骋也反对，但都没用。鲁保还是开征了八万引存积盐，每引重达五百七十斤，越过正常的程序强行征收，压得正盐卖不出去。商人百姓都苦不堪言，奸商也因此大量涌现。董琏、吴应麒等人也纷纷上奏陈述盐利问题。山西、福建等地的税监都开始管辖盐课了。百户高时夏奏报说浙江、福建的余盐每年可以变价三十万两，巡抚金学曾也勘察上报，但都是假的。奏章呈上去也没被采纳。结果，福建解送的银子有一万三千多两，浙江解送的三万七千多两，都是借名义敲诈勒索，商人受困，盐引更加阻塞。户部尚书赵世卿指出这些害处都是鲁保造成的，于是说：“额外多收一分钱，正常的税收就少一分钱，国家的财政就会更加困难，请求全部取消这些没有名义的额外税收。”但也没被采纳。
从万历三十四年夏天到第二年春天，正额税收拖欠了一百多万两，鲁保也害怕了，请求停止开征存积盐。鲁保不久就死了。皇上下了旨意停止开征存积盐，但是盐引的重量却无法减轻了。
李太后去世了，皇帝按照她的遗诏免除了各个运输部门的额外税收，商人稍微缓了一口气，但是以前积压的盐引还是堵在那里。户部提出了十条关于盐法的建议，主要就是处理这些积压的盐引，把它们和新发的盐引一起流通，这样才能疏通盐务。巡盐御史龙遇奇制定了盐政纲法，规定用旧盐引附在新发的盐引上一起使用，淮南地区制定了十条纲领，淮北地区制定了十四条纲领，经过十多年，旧盐引才全部流通完毕。朝廷采纳了他的建议。到了天启年间，那些一心想赚钱的人肆意搜刮，一心想着多发盐引，想方设法超额开采。魏忠贤的党羽郭兴治、崔呈秀等人，巧立名目搜刮盐税，收入无法计算。人们把他们的行为比作截断河流去捕鱼。到了崇祯年间，给事中黄承昊上书陈述盐政弊端，想要进行改革，但是当时军费开支巨大，缺钱得很，所以他的建议没有被采纳。
最初，各王府就近领取盐引，官民的食盐都按人口数量缴纳钱款，自行领取盐引。但是官吏们往往虚报人口数量，多领食盐，有的官员一次就领两千多斤，有的吏员就领五百多斤。于是朝廷规定，每个吏员最多只能领十人口的盐，文武官员最多只能领三十人口的盐；每缴纳十二贯钱可以领十二斤盐，少于这个数额的，就按比例减少。景泰三年，开始用盐来折算发放官吏的俸禄，一百四十斤盐抵一石米。京官每年派人到盐场，肆意贪污受贿。锦衣卫的官员更加嚣张跋扈，他们常常联合大船私下贩卖食盐，有关部门也拿他们没办法。巡盐御史于是规定了各部门的食盐配额，统一发放给官员，禁止他们到盐场领取。实行缴纳钱款、雇人运输的制度后，费用没有了着落，很多官员都逃跑了。嘉靖年间，吏部郎中陆光祖向吏部尚书严讷建议，请求取消这种制度。此后，各部门停止领取食盐，只有户部和十三道巡盐御史仍然按例领取。至于军民按人口缴纳钱款买盐的制度，浙江地区每月要交三升米才能买一斤盐，而商人把盐运到官府，官府再分发出去，这种追缴盐税的力度比收租税还厉害。正统年间，朝廷采纳了给事中鲍辉的建议，允许百姓自己从商人那里买盐，取消了交米买盐的制度，并且规定出售十斤以下食盐的不算私盐，但是盐钞制度并没有取消。后来条鞭法实行后，盐税就被编入正赋中了。
负责巡查盐务的官员，洪武、永乐年间，就多次派御史去检查盐税收缴情况。正统元年，开始任命何文渊、王佐两位侍郎和副都御史朱与言督办两淮、长芦、两浙的盐务，还派了朝廷官员御史一起前往。没过多久，因为盐务已经整顿清楚了，就下令召他们回来。后来就规定让御史负责盐务的监督，按照巡按制度，每年轮换一次，成了惯例。正统十一年，把山东的几个盐场划归长芦巡盐御史管辖。正统十四年，任命副都御史耿九畴清理两淮的盐务。成化年间，专门派宦官王允中和佥都御史高明整顿两淮盐务，还请求增设一名副使和两名判官。孝宗初年，盐务混乱，户部尚书李敏请求选派刚正不阿的大臣去清理，于是就派户部侍郎李嗣去两淮，刑部侍郎彭韶去两浙，两人都兼任都御史，还特地赐给他们诏书派遣。弘治十四年，佥都御史王璟督理两淮盐务。正德二年，两淮盐务由佥都御史王琼负责，闽浙盐务则由佥都御史张宪负责。后来，只有两淮的盐税比较重，所以经常派大臣去。正德十年，派了刑部侍郎蓝章。嘉靖七年，派了副都御史黄臣。嘉靖三十二年，派了副都御史王绅。到了嘉靖三十九年，特地任命副都御史鄢懋卿总理四个盐运司，权力非常大。自从隆庆二年，副都御史庞尚鹏总理两淮、长芦、山东三个盐运司之后，就没有再专门派遣大臣去管盐务了。
番人喜欢吃奶酪，得不到茶叶就会生病。所以从唐宋以来，就用茶叶换马匹的办法来控制羌族和戎族，而明朝的制度尤其严密。有官府专管的茶叶，也有商人经营的茶叶，都储存在边境用来换马匹。官府的茶叶有时会收税，商人的茶叶缴税的办法跟盐差不多。
一开始，朱元璋下令让商人到产茶的地方买茶，然后交钱领茶引。一百斤茶需要交二百文钱的茶引钱，不够一百斤的零散茶叶，另行开具茶引凭证。没有茶引或者茶引和茶叶数量对不上的，都可以告发抓捕。还设立了茶局检验处，如果查出茶叶数量和茶引不符，就认定为私茶。凡是犯私茶罪的，和贩卖私盐罪一样。私茶要是运出境外，边关关卡放行的，都要处死。后来又规定，一种茶引交一千文钱，可以领一百斤茶；另一种茶引交六百文钱，可以领六十斤茶。之后，又规定每张茶引要交一贯钱的钞票。
洪武初年，规定凡是卖茶的地方，要由宣课司抽取十分之一的茶叶作为税收。四年后，户部报告说：“陕西的汉中、金州、石泉、汉阴、平利、西乡等县，茶园四十五顷，茶树八十六万余株。四川的巴州茶农三百十五户，茶树二百三十八万余株。应该规定每十株茶树，官府取一株作为税收。那些没有主人的茶园，就让士兵去采摘，十株取八株，用来换取战马。”皇帝批准了这个建议。于是，在各个产茶地区都设立了茶课司，确定了税额，陕西大约是二万六千斤，四川是一百万斤。还在秦州、洮州、河州、雅州等地设立了茶马司，从碉门、黎州、雅州一直到朵甘、乌思藏，茶叶运输路线长达五千多里。山后的归德等州，西方的各个部落，没有不拿马匹来换茶叶的。
碉门、永宁、筠州、连州产的茶叶，叫做“剪刀粗叶”，只有西番人用，商人从来不运到境外去。四川茶盐都转运使说：“应该另外设立茶局，征收茶叶税，用收到的税款换取红缨、毡衫、米、布、胡椒、蜡烛等物资，充实国库。而老百姓自己收的茶叶，可以按照江南的茶引贩卖方法，这样对公家和老百姓都有好处。”于是，永宁、成都、筠州、连州都设立了茶局。
四川人以前是用茶叶换取毛布、毛缨等物品来缴纳茶叶税。自从规定了税额，设立仓库储存茶叶，专门用来换马匹后，老百姓不敢私自采摘茶叶，但是税额经常不够，老百姓常常要额外补交。四川布政司向朝廷反映了这种情况，朝廷才允许老百姓采摘茶叶，与番族交易。又下令免除天全六番司百姓的徭役，专门让他们蒸制乌茶来换马匹。
一开始啊，西边长河那一带的番商，用马到雅州换茶叶。他们的路线是从四川的岩州卫进去，然后到黎州，最后才到目的地。茶马司当时规定好价格：一匹马能换1800斤茶叶，在碉门茶课司那里领取。可这些番商来回的路途太远了，给的茶叶又太多了。岩州卫就上报朝廷，建议把茶马司设在岩州，把碉门储藏的茶叶也搬到岩州，并且根据马匹的优劣来决定给多少茶叶。结果朝廷下令茶马司还是留在原处，不过调整了兑换比例：上等马一匹换120斤茶，中等马70斤，小马驹50斤。
过了三十年，朝廷又在西宁设立了秦州茶马司。皇帝还给右军都督下令说：“最近私自贩卖茶叶出境的情况严重，正规的互市交易少了，马匹越来越贵，茶叶越来越便宜，这可让番人瞧不起咱们了！你们要通知秦州、蜀州两府，调动都司的官兵，到松潘、碉门、黎州、雅州、河州、临洮，还有西番的关口外面去巡逻，严禁私自贩卖茶叶出境！” 皇帝还派驸马都尉谢达去告诉蜀王王椿：“国家设立茶马互市，本来是为了用茶叶换取马匹，加强边防。可是边境的官吏失职，私下贩卖茶叶出境，只换些不值钱的红缨之类的杂物。让番人赚了大钱，而进入中国的马匹却很少，这怎么能制服那些蛮夷呢！你得好好告诉布政司和都司，严格禁止这种行为，别再让国家吃亏了！”
那个时候，皇帝正忙于加强边防，用茶叶交换战马，一方面是为了稳固边疆少数民族的人心，另一方面也是为了增强国家的实力。他曾经对户部尚书郁新说：“用陕西汉中三百万斤的茶叶，可以换来三万匹马，四川松潘、茂州的茶叶也能起到同样的作用。贩卖茶叶的禁令，不可不严格执行。”因此，皇帝派遣佥都御史邓文铿等人去巡查四川、陕西的私茶交易；驸马都尉欧阳伦就因为私自贩卖茶叶被判处死刑。皇帝还制作了金牌信符，命令曹国公李景隆带着进入少数民族地区，和各个部族订立盟约，金牌上用篆文写着“皇帝圣旨”，左边写着“合当差发”，右边写着“不信者斩”。总共制作了四十一面金牌：洮州火把藏思囊日等部族，分到四面金牌，上交三千零五十匹马；河州必里卫的二十九个西番部族，分到二十一面金牌，上交七千七百零五匹马；西宁的曲先、阿端、罕东、安定四卫，以及巴哇、申中、申藏等部族，分到十六面金牌，上交三千零五十匹马。朝廷把小号的金牌发给各个部族，大号的金牌则收藏在内务府作为凭证，每三年派官员去核对一次。当时有两条主要的茶马通道，一条是从河州出发，一条是从碉门出发，总共运送了五十多万斤茶叶，换回来一万三千八百匹马。这就是太祖皇帝对边疆少数民族的管理办法。
到了永乐年间，皇帝对边远地区的人们采取怀柔政策，不断增加茶叶的数量。这样一来，来进行茶马交易的人就多了，茶叶反而不够用了。茶叶的禁令也逐渐放松，很多人私自把茶叶运到境外。碉门茶马司甚至用了八万多斤茶叶，才换到七十匹马，而且这些马大多瘦弱不堪。于是朝廷再次申明茶叶禁令，设立了洮州茶马司，又在陕西行都司的地方设立了甘肃茶马司。永乐十三年，特意派遣三位御史去巡视督察陕西的茶马贸易。
明太祖朱元璋在位时，对私茶的管控非常严格，从三月到九月，每个月都派遣四名行人（官职名），巡视河州、临洮、碉门、黎州、雅州。半年之内，总共要派出二十四名官员，来来往往，非常频繁。宣德十年，才规定每三个月派遣一次。从永乐年间开始，金牌信符就不再使用了，到了宣德十年才又重新发放。没过多久，一些少数民族部落被北方的敌人侵略抢掠，被迫迁居到内地，金牌也因此散失了。而茶马司也因为茶叶数量减少，只用汉中的茶叶来交换马匹，并且不再发放金牌，只是听任他们带着马匹来进贡罢了。
起初，在洪武末年，朝廷设立了成都、重庆、保宁、播州四个茶仓，让商人交纳粮食来换取茶叶。到了宣德年间，规定每百斤官茶，要额外加收十分之一的损耗。商人想要换取茶叶，需要自己派人去甘州、西宁，然后到淮河、浙江一带支取盐来偿还费用。有些商人依仗着官方文书，肆意进行私下贩卖，导致官府的茶叶税收好几年都收不齐。正统初年，都御史罗亨信上奏陈述了其中的弊端，于是朝廷废除了运茶换盐的办法，恢复了以前官府运输的老办法，并派京官来总理此事。
到了景泰年间，朝廷不再派遣行人（负责传达皇帝命令的官员）去管理茶务。成化三年，朝廷命令御史巡视陕西的茶务。但是，当地的少数民族不喜欢御史，导致运送马匹的商人越来越少。于是朝廷又撤回了御史，仍然派遣行人，并且让按察司负责巡查。后来，因为巡查不专，兵部又上奏陈述了其中的弊害，朝廷就又重新派遣御史，每年更换一次，并将其写进了法令。又因为年景不好，需要赈灾，朝廷又让商人交纳粮食来换取茶叶，并且规定每百斤茶叶折算成白银五钱。商人交纳的茶叶税开始折算成银两，就是从这个时候开始的。
弘治三年，御史李鸾上奏说：“茶马司积攒的茶叶越来越少，各边境的马匹损耗严重，而陕西各郡粮食丰收，可以用粮食来换取茶叶。我建议在西宁、河西、洮州三个茶马司招募商人来换取茶叶，每张茶引不超过一百斤，每个商人不超过三十张茶引，官府收取其中的十分之四，剩下的才允许商人售卖，这样可以得到四十万斤茶叶，用来交换四千匹马，数量够了就停止。”朝廷采纳了他的建议。弘治十二年，御史王宪又上奏说：“自从允许商人用粮食换取茶叶以来，私茶的贩卖就无法遏制，而且不利于用茶叶交换马匹。我建议停止用粮食换取茶叶的办法。以后如果发生了战争或者饥荒，再另想办法。”兵部复议后，朝廷采纳了他的建议。四川茶课司过去每年征收几十万斤茶叶用来交换马匹。永乐年间以后，少数民族的马匹都从陕西运来，四川的茶叶很多都受潮烂掉了。于是朝廷规定，按照三成的比例，其中一成收取实物茶叶，两成折算成银两，用粮食换取茶叶的办法暂停了两年。后来延绥地区发生饥荒，朝廷又招募商人交纳粮草，换取了四百万斤茶叶。不久，因为御史王绍的建议，又禁止了这种做法，并且废除了在正常数额外招募商人换取茶叶的办法。
明朝弘治十六年（1503年），朝廷重新设立了管理茶马贸易的御史职位，并由主管马政的都御史杨一清兼任。杨一清再次提议实行“开中法”，他说：“朝廷可以招募商人采购茶叶，然后官府再买下其中的三分之一。这样一来，每年采购五六十万斤茶叶，就能换回大约一万匹马。”皇帝采纳了他的建议。到了正德元年（1506年），杨一清又提出一个建议，对于那些不愿意接受官府定价的商人，可以把一半的茶叶交给他们，让他们自己去卖。这个办法后来就成了永久的惯例。杨一清还说，金牌信符的制度应该恢复，并且请求重新设置巡茶御史来兼管马政。于是朝廷再次派遣了御史，但是金牌信符因为废除已久，最终没能恢复。后来明武宗宠信番僧，允许西域人破例携带私人茶叶进行贸易。从此，茶法就逐渐败坏了。
那些西域的商人来买马的时候，他们不太会用秤，只认马的等级，用“篦”来衡量，“篦”是一种衡量马的工具。如果“篦”的规格太大，官府就会吃亏；如果规格太小，商人又会觉得手续太繁琐。正德十年（1515年），巡茶御史王汝舟制定了一个折中的标准，规定每千斤茶叶折合三百三十篦。
到了嘉靖三年（1524年），御史陈讲发现商人贩卖的茶叶质量低劣，于是要求全部征收黑茶。但是黑茶的产地有限，于是他把茶叶分为上、中两个等级，在“篦”上烙上印记，写上商人的名字以便查验。不久，又规定四川的茶引为五万道，其中二万六千道为腹引，在内地销售；二万四千道为边引，在边境销售。芽茶每引收税三钱，叶茶每引收税二钱。中茶的数量最多到八十万斤为止，不能太多太滥。
嘉靖十五年（1536年），御史刘良卿上书说：“按照法律规定：‘私茶出境与关隘失察者，并凌迟处死。’这是因为西部的边防，最关键的就是各个藩属部落。这些部落的人依靠茶叶为生，所以朝廷制定严格的法律来禁止私茶贸易，用马来交换他们的茶叶，以此来控制这些部落，巩固国家的边防，断匈奴之右臂，这不能用一般的法律来看待。洪武初年有规定，百姓家里储存的茶叶不能超过一个月的用量。弘治年间，招募商人进行茶叶贸易，有时候是为了赈灾，有时候是为了储备边防物资，但从来没有禁止内地百姓喝茶。现在减轻了贩卖茶叶给藩属部落的罪行，只判处充军。反而禁止内地的茶叶，不让百姓喝，又让商人私下征收茶叶税，全部集中到三个茶马司。茶马司和藩属部落相邻，私下贩卖茶叶很容易，而对内地百姓的禁令却更加严格，这等于是逼着百姓去私下贩卖茶叶，并且把利益都送给了他们。”
因此，大奸大恶之徒总能钻空子逃脱法网，而小老百姓却因为一点点小事就触犯法律。现在算一下三个茶马司的茶叶储量，洮河的茶叶足够用三年，西宁的足够用两年，而商人贩卖的茶、私茶、还有官府征收的茶又在一天天增加，时间长了都烂掉了也没地方用。茶法的弊端就是这样。 藏区有很多马匹却卖不出去，我们的茶叶又有禁令不能流通到那里，这种形势下他们一定会来求我们，而控制他们的机会就在我们手里。现在茶马司的居民，偷偷地用茶叶换藏区的马匹等着商人来买，一年到头天天如此，等到官府来买马的时候，马匹反而减少了。我请求皇上下令，三个茶马司，只留下够用两年的茶叶，每年用茶叶换马匹的数量要规定好。除了规定的茶叶之外，一丁点儿都不许私自夹带。这样一来茶叶价格就会上涨，藏民就会受到我们的控制，好马就会多得用不完。而且还要大量开放商人贩茶，允许茶叶在内地流通，官府征收一半的税作为军饷，而河州、兰州、阶州、岷州这些靠近藏区的地方，仍然禁止茶叶买卖，并且要像现行法律条文里规定的那样，加重对私自与藏区贸易的处罚。洮州、岷州、河州的边防事务由当地的边备道负责，临洮、兰州的边防事务由陇右分巡负责，西宁的边防事务由当地的兵备负责，各个地方都要选派官员把守。如果发现有官员失察，就按办事不力论处。”奏折递上去之后，皇帝批复说可以。于是茶法稍微得到了一些整顿。
御史刘仑、总督尚书王以旂等人，请求恢复发放给各个藏族部落金牌信符。兵部商议后认为，藏族部落变化无常，北方的狄族也经常来抢掠，金牌发下去很快就会丢失，这样做实在有损大明的国体。藏民交纳马匹，目的是为了得到茶叶，严格禁止私下贩卖茶叶，藏民自然就会顺从，即使不给他们金牌，马匹也能征集到。如果私下贩卖茶叶的风气盛行，我们就没办法笼络住他们的人心、控制他们的命脉，即使给了金牌，马匹也不会送来。于是最终决定发放勘合给他们。
其后陕西岁饥，茶户无所资，颇逋课额。三十六年，户部以全陕灾震，边饷告急，国用大绌，上言：“先时，正额茶易马之外，多开中以佐公家，有至五百万斤者。近者御史刘良卿亦开百万，后止开正额八十万斤，并课茶、私茶通计仅九十余万。宜下巡茶御史议，召商多中。”御史杨美益言：“岁祲民贫，即正额尚多亏损，安有赢羡。今第宜守每年九十万斤招番易马之规。凡通内地以息私贩，增开中以备振荒，悉从停罢，毋使与马分利。”户部以帑藏方匮，请如弘治六年例，易马外仍开百万斤，召纳边镇以备军饷。诏从之。末年，御史潘一桂言：“增中商茶颇壅滞，宜裁减十四五。”又言：“松潘与洮、河近，私茶往往阑出，宜停松潘引目，申严入番之禁。”皆报可。
四川茶引之分边腹也，边茶少而易行，腹茶多而常滞。隆庆三年裁引万二千，以三万引属黎、雅，四千引属松潘诸边，四千引留内地，税银共万四千余两，解部济边以为常。
五年令甘州仿洮、河、西宁事例，岁以六月开中，两月内中马八百匹。立赏罚例，商引一二年销完者赏有差，逾三年者罪之，没其附带茶。
万历五年，俺答款塞，请开茶市。御史李时成言：“番以茶为命，北狄若得，藉以制番，番必从狄，贻患匪细。部议给百余篦，而勿许其市易。自刘良卿驰内地之禁，杨美益以为非，其后复禁止。十三年，以西安、凤翔、汉中不与番邻，开其禁，招商给引，抽十三入官，余听自卖。御史钟化民以私茶之阑出多也，请分任责成。陕之汉中，关南道督之，府佐一人专驻鱼渡坝；川之保宁，川北道督之，府佐一人专驻鸡猴坝。率州、县官兵防守。”从之。
中茶易马，惟汉中、保宁，而湖南产茶，其直贱，商人率越境私贩，中汉中、保宁者，仅一二十引。茶户欲办本课，辄私贩出边，番族利私茶之贱，因不肯纳马。二十三年，御史李楠请禁湖茶，言：“湖茶行，茶法、马政两弊，宜令巡茶御史召商给引，愿报汉、兴、保、夔者，准中。越境下湖南者，禁止。且湖南多假茶，食之刺口破腹，番人亦受其害。”既而御史徐侨言：“汉、川茶少而直高，湖南茶多而直下。湖茶之行，无妨汉中。汉茶味甘而薄，湖茶味苦，于酥酪为宜，亦利番也。但宜立法严核，以遏假茶。”户部折衷其议，以汉茶为主，湖茶佐之。各商中引，先给汉、川毕，乃给湖南。如汉引不足，则补以湖引。报可。
公元二十九年，陕西巡按御史毕三才上书说：“茶叶税的征收，每年都有固定的数额。原先因为茶叶过多积压，茶农难以按时缴纳，所以改为折算成银两缴纳。如今商人绝迹，五个茶司的仓库都空了。我请求让汉中五个州县仍然缴纳实物茶叶，每年招商贩运五百引茶叶，可以换回一万一千九百多匹马。” 户部商议后，决定西宁、河州、洮州、岷州、甘州、庄浪六个茶司总共可以换取九千六百匹马，并将其写进法令。天启年间，又增加了两千四百匹马的交易量。
明朝初年严禁私人贩卖茶叶，时间久了，各种舞弊行为日益滋生。到了明朝末年，商人除了正规的茶引之外，还通过赏赐得到了很多由票，可以私自贩运茶叶。西藏地区最好的马匹都流入了奸商手中，茶司收购的只是中下等的马匹。西藏人得到茶叶后，叛乱还是归顺全凭他们自己的意愿；而明朝的将领和官吏又用私人饲养的马匹冒充西藏的马，骗取上等茶叶。茶法、马政、边防就这样都败坏了。
其他产茶的地方，还有南直隶的常州、庐州、池州、徽州，浙江的湖州、严州、衢州、绍兴，江西的南昌、饶州、南康、九江、吉安，湖广的武昌、荆州、长沙、宝庆，四川的成都、重庆、嘉定、夔州、泸州。商人要领取茶引，就要到应天、宜兴、杭州三个批验所办理；征收茶叶税则在应天的江东瓜埠进行。苏州、常州、镇江、徽州、广德以及浙江、河南、广西、贵州等地都征收钞，云南则征收银子。
至于上供给皇室的茶叶，天下总共的贡茶数额是四千多斤，福建建宁进贡的茶叶品质最好，有“探春”、“先春”、“次春”、“紫笋”以及“荐新”等名号。过去都是采摘茶叶后碾碎，用银板压制成大小龙团。太祖认为这种做法太劳民伤财，就下令停止制作，只让采摘茶芽进贡，又恢复了五百家上供户。凡是进贡的茶叶，只按照定额进贡，不再详细记载。
