清朝的盐法，基本上是沿袭明朝的制度，然后根据情况进行增减修改。蒙古和新疆地区盛产盐，而内地的十一个盐区对国家财政贡献尤其大。这十一个盐区分别是：长芦、奉天、山东、两淮、浙江、福建、广东、四川、云南、河东、陕甘。
长芦盐区以前有二十个盐场，后来减少到八个，主要销往直隶和河南两省。奉天盐区以前有二十个盐场，后来分成九个，日本占领了金川滩地区后，就只剩下八个盐场了，主要销往奉天、吉林、黑龙江三省。山东盐区以前有十九个盐场，后来减少到八个，主要销往山东、河南、江苏、安徽四省。两淮盐区以前有三十个盐场，后来减少到二十三个，主要销往江苏、安徽、江西、湖北、湖南、河南六省。浙江盐区有三十两个盐场，这些盐场分别隶属于浙江和江苏，主要销往浙江、江苏、安徽、江西四省。福建盐区有十六个盐场，主要销往福建和浙江两省。台湾以前也有五个盐场，主要供应台湾本岛，后来被日本占领了。广东盐区有二十七个盐场，主要销往广东、广西、福建、江西、湖南、云南、贵州七省。四川的盐井产量很大，共有二十四州县产盐，主要销往西藏以及四川、湖南、湖北、贵州、云南、甘肃六省。云南盐井最出名的有二十六处，主要销往本省。河东盐池分为东、中、西三个盐场，主要销往山西、河南、陕西三省。陕甘盐池最出名的就是花马大池，在甘肃灵州，主要销往陕西和甘肃两省。
长芦、奉天、山东、两淮、浙江、福建、广东的盐都来自海，四川、云南的盐来自盐井，河东、陕甘的盐来自盐池。盐的制作方法，海盐有煎熬和晒制两种，池盐都是晒制，井盐都是煎熬。从质量和味道来说，海盐最好，池盐和井盐次之。海盐中，滩涂晒制最好，板晒次之，煎熬又次之。从成本来说，晒制成本最低，用碱蓬草煎熬的次之，用煤火煎熬的又次之，用木材煎熬的成本最高。这就是大概的情况。
最早啊，盐务管理归户部山东司管。到宣统二年，就让户部尚书兼任督办盐政大臣，还派御史去巡视。后来又改成由总督、巡抚管了，专门管盐的机构叫都转运使司。那些没有运司的省份，就让盐法道、盐粮道、驿盐道、茶盐道这些部门兼管。
盐的经营方式主要有七种：官府监督商人销售，官府运输商人销售，商人运输商人销售，商人运输百姓销售，百姓运输百姓销售，官府监督百姓销售，这几种方式里，官府监督商人销售的方式实行时间最长，也最普遍。做盐生意的商人分两种：场商，主要负责收盐；运商，主要负责运盐。总揽全局的是总商，负责让各个商人缴纳税款。后来总商制度出现很多剥削和侵吞的弊端，康熙、乾隆时期就想过改革，但都没能彻底解决。只有两淮地区，道光年间陶澍改革，奏请取消盐引的图像，改由户部宝泉局铸造铜版印刷。顺治三年，因为淮盐、浙盐的盐引太远，在扬州设立了都理引务官，到七年又取消了。十五年，盐引的发放改由运司负责，后来又改成运司派委员去户部领取盐引和盐票。
商人要买盐，必须先向运司申请支取盐单，也叫照单、限单、皮票，拿着这个去盐场买盐。买来的盐要存放在官府指定的仓库里，奉天叫仓，长芦叫坨。没检查过的叫生盐，检查过的叫熟盐，只有熟盐才能卖。两淮的总栈最初是商人自己管理的，后来改成官府管理了。四川盐运，销往贵州、云南的叫边岸，销往本省和湖北的叫计岸，销往潼川州的叫潼岸。河东总岸是咸丰初年设立的。陕西的盐，都汇集到三河口；河南的盐，都汇集到会兴镇；山西的盐，在蒲州、解州、安邑、运城设岸，泽州、潞州等地也分别设立了盐岸。
总的来说，畅销的盐场之外，往往会有积压盐的地区，这时候就采取展期、减引、停运，或者用并引附销、统销、融销等方法来解决。并引附销就是把积压的盐附在新的盐引上一起销售，比如三张盐引卖一张盐；或者交纳半张盐引的税，卖一张盐；交纳三张盐引的税，卖两张盐，都是这个意思。统销就是把积压的盐引全部作废，然后把相应的钱粮让商人分年缴纳。融销就是用畅销地区的盐来解决积压地区的盐。
话说以前啊，盐引这东西，大的，大的不得了，从明朝开始就有了，重的能有两千多斤呢！小的呢，就是把大的盐引劈成两半，甚至劈成十份！ 盐引的种类也多，什么正引、改引、余引、纲引、食引、陆引、水引，应有尽有。浙江那边，除了纲引，还有肩引、住引，种类更多！盐引和盐票不一样，盐引是有固定销售区域的，这区域就叫“引地”。 当初办盐引可费钱了，所以很多人就世世代代做这个生意，把这个当家业，管这叫“引窝”。 后来，有的也会把引窝卖给运输盐的商人。 买盐引的单子叫“窝单”，价格叫“窝价”。
道光十年的时候，陶澍在两淮盐区当官，因为盐引价格被抬得太高了，他就上奏朝廷，建议每张盐引的税收限制在一钱二分，后来干脆就给禁止了。 盐票呢，它不像盐引那样有固定的销售区域，但是它也有价格。 道光、咸丰年间，两淮地区的盐票每张才五百两银子。 后来官商都抢着买，到了光绪年间，一张盐票的价格就涨到了一万两银子以上！ 另外，盐引的售卖数量，取决于引地的范围大小；而盐票呢，在同一块盐区，售卖数量都是一样的。 嘉庆朝以前，盐引多，盐票少；后来就变成盐引少了，盐票多了，这都是因为政策随着时代变化而改变的。
话说以前，清朝道光皇帝之前，朝廷的收入主要就靠盐税。到了咸丰年间，因为打仗，又新设立了盐釐（盐税的附加税）。盐税分两种：一种叫场课，一种叫引课。场课又细分滩课、灶课、锅课、井课好几种。长芦盐场有“边布”的税法，福建有“坵折”的税法。“边布”这说法，是明朝时候留下来的，当时盐场灶户按人头征收盐税，商人把粮食交给边关，然后用银子抵扣，这就是“边盐”。有些地方盐场远，没商人愿意去收，就规定八百斤盐折算成三丈二尺布交税，后来又改成交三钱银子，这叫“布盐”。灶课以前是按土地和人头征收的，但不是每个人都有地，雍正年间，长芦巡盐御史郑禅宝提了个建议，把人头税摊到土地上收，其他省份也跟着这么做了，不过长芦的“边布”说法还是沿用着。至于“坵折”，指的是盐田交纳的钱粮，按价折算的叫“折价”，按盐田面积交纳的叫“盐坵”。以前康熙年间，给皇宫和北京、盛京各衙门供应的盐都取消了，只给皇宫和光禄寺供应二十万斤，折算成银子交给户部。
引课呢，又分正课、包课、杂课。盐釐还包括出境税、入境税、落地税。到了后来，加价的办法流行起来，盐税的收入跟田赋和国税差不多了。顺治初年，盐引一共一百七十万引，收到的税银有五十六万多两。后来统一了全国，盐引越来越多，税收也越来越高。乾隆十八年，盐税收入达到了七百一十四万九千四百一十一两多；嘉庆五年，是六百八十一万五千一百一十七两多；道光二十七年，是七百五十万二千五百七十九两多；到了光绪末年，各种盐税加起来，一共收了二千四百万两多；宣统三年，度支部预算，盐税收入大约是四千五百万两多。你看，这税收是越收越多了。
顺治二年，皇上发布命令，告诉各个运输部门，从六月一日开始，盐税按照前朝的账簿记录收取。没过多久，皇上又免除了明朝末年新加征的各种税款。
十六年，户部商量决定，让所有的商盐船只在船头刻上火烙印记，不许随意拦截检查。如果盐船过关只交纳船只的费用，官吏要是借机敲诈勒索，就按枉法论处。
十七年，采纳了淮盐巡盐御史李赞元提出的建议，禁止检查空船夹带私盐的行为。
康熙九年，两淮巡盐御史席特纳和徐旭龄上奏说：“两淮盐务积弊已久，有六大难题：一，盐税缴纳的困难；二，过桥的困难；三，过关卡的困难；四，开江运输的困难；五，过关口的困难；六，盐场码头的困难。这六个方面，每年都要耗费数万斤盐，应该彻底革除。另外还有三大弊端：一，增加重量的弊端；二，坐收重量的弊端；三，做假重量的弊端。这三个弊端，只有严格禁止增加重量这一条路，请求户部认真考虑。” 最终规定，凡是过桥关卡检查时，多出来的重量要没收，少则三四斤，多则七八斤，绝对不能超过额定重量。如果夹带过多，或者官员故意虚报重量，商人要按规定处罚，官员要按重量追究责任，这样才能保证检查的公平公正，国法才能得到遵守。皇上命令把这些规定刻在石头上，立在桥梁、关卡和码头等地方，以示警戒。席特纳还上奏说：“从康熙七年开始，盐务官员差遣迟缓，前任盐务官员在征收完今年的盐税后，又加征新盐的税款。盐还没卖出去一引，税款就已经征收了二十多万两，这笔钱根本没办法筹措，不是高利贷借债，就是典当变卖家产，请求停止这种做法。” 皇上准奏。
十六年，户科给事中余国柱建议，命令将商盐检查时每引增加二十五斤，加税二钱五分，永远取消这种做法，作为以后的案例。
二十年，皇上命令取消三藩横征盐税的陋习。
滇黔那边闹革命，各地都有人揭竿而起，盐都卖不出去了，商人都不敢动了，到处都是荒凉的景象，根本没法做生意。因为军队急需钱粮，催要钱的文书像星星之火一样四处飞传，商人更是苦不堪言。当时全国的盐税，两淮地区收的最多，受影响也最大，多亏了巡盐御史刘锡和魏双凤多方安抚，盐商们才勉强坚持着交税。
后来，全国经济都好了起来，淮南的宁国、太平、池州等府，还有两浙、山东、广东、福建等地，都陆续增加了盐引，利润翻了三倍不止。不仅额外增加的盐引照旧销售，而且之前因为停引造成的税款亏空，也都申请补回来了。四川因为明朝末年的战乱，江楚地区很多人搬去了四川，那里的食盐需求量日益增加，所以申请增加几倍的盐引；新开的盐井，也为滇黔两省供应食盐，水陆运输都很通畅。福建、广东、两浙地区还招募盐工，开垦盐田，上报朝廷申请增加盐税的奏章不断。两浙各盐场开垦了22700多亩荒地，广东各盐场每斤盐的产量增加了70斤，江西南昌、赣州两府的盐引，到三十六年的时候，也增加了产量和税额。
皇上因为天下太平，免除了浙江增加盐产量带来的税收的一半，一共免除了3138万多两银子。三十八年皇上南巡的时候，又再次告诫盐务官员：“以前因为军需，在正常盐引之外，额外收取了私利，现在这些都停止吧。两淮盐税以前增加过四十万两，现在减掉一半。”四十三年的時候，采纳了江南总督阿山的建议，取消了淮两浮费数十万两，还刻石立碑永久禁止。五十六年，长庐巡盐御史田文镜请求用山东裁减的盐引来补足盐税，户部也同意了，但是皇上认为增加盐引和税收没有好处，所以没批准。
一开始，顺治二年的时候，皇帝决定巡视长芦、两淮、两浙、河东的盐务，就派了几个监察御史，一年换一批人。山东的盐务归长芦管，陕西的归河东管。过了十年，这事儿就交给负责运输的运司管了。结果发现运司权力太小，管不住，所以又派御史去巡察。到了康熙十一年，又停了巡盐。第二年，巡抚金世德说直隶地区事情太多，忙不过来，请求恢复派御史巡盐。于是两淮、两浙、河东又恢复了原来的制度。后来，两广、福建也分别设立了巡盐御史。到了康熙五十年，又把这事儿交给地方的督抚去管了。
那时候，只有广东和云南的盐税经常收不上来。因为康熙初年，广东的盐商采取了一种叫“排商”的办法，三年换一次人，结果问题一大堆。后来，把“排商”收到的万两银子加到正常的盐税里，并且让那些有钱的盐商充当各个盐场的负责人。可这些盐场负责人没多少钱，买不了那么多盐，导致很多盐场都偷偷卖盐。康熙五十七年，干脆取消了盐场负责人这个职位，由盐运库拿出三十六万两银子，分给各个盐场的人去买盐，还给他们配船，运到东关潮桥的仓库里储存，等分配。盐场根据包销的价格卖盐，多赚的钱叫做“场羡”。那些多出来的盐，就另外收税，叫做“余盐”，然后还有“子盐”、“京羡”、“羡银”等等乱七八糟的名目。后来，“余盐”改成按引子收税，“余羡”也加到正常的盐税里，所以广东的盐务就开始有“办羡”这种事儿了。后来，广东的盐商倒闭的盐场多达五十多个，云南的盐运全靠盐商自己承包，运输全靠人力，烧柴做盐，没有煤炭，所以运费成本非常高，而盐税的税率还比其他省份高。有钱的商人都不愿意干，只能强迫乡下人去做。结果倒闭了也追不回钱，最后只能让当地按户摊派。到了乾隆朝，这事儿彻底完蛋了，只能让历任的督抚分摊赔偿。
世宗皇帝刚上任那会儿，重新规划了福建和浙江巡盐御史的管辖范围。皇上对盐政这块儿特别重视。河东的盐池地势低洼，经常被山洪水冲灌，以前都是靠派蒲州、解州等十三個州县的老百姓来修墙筑坝。后来巡盐御史硕色提了个建议，每年拨款六千两银子，三千两用来日常维修，三千两存到库里以备大型维修，这样老百姓的负担才轻了一些。
再说盐务管理，最重要的是打击走私，什么场里走私、商人走私、强盗走私，都有，但最厉害的是邻里之间互相走私和官府自己走私。要打击场里走私，就得关心盐民，同时严格执法。所以，雍正二年两淮范堤决口，沿海二十九个盐场被海水淹了，皇上就特地拨款赈灾。五年的时候，让淮商捐钱建了盐义仓，储存粮食，还下令在盐场附近多建几个粮仓，以备盐民急需。这些都是为了体恤盐民的政策。
六年的时候，江南总督范时绎建议说：“两淮的盐民烧盐，应该让商人推荐几个能力强的人，再设个灶长和巡查人员，检查盐的数量，送到市场上销售，这样就能杜绝私卖了。”两淮巡盐御史戴音保也说：“盐场烧盐的工具，深的叫盘，浅的叫钅敝，都有规定的数量，而煎盐是一昼夜为一个周期，要巡查他们烧完火后有没有私底下继续烧。现在有些盐民私自增加了盐钅敝，而且对烧盐时间也不检查，所以盐产量就超了。请求盐务官员严格执行旧的规定。至于淮南晒盐，只有商人收购运输，可以适当增加税收。”皇上都采纳了他们的建议。这些都是为了严格执法。
要打击商人走私，就得关心商人，同时严格执法。所以，雍正二年两淮各盐场因为灾害，盐产量跟不上，商人的本钱翻倍增加了。巡盐御史噶尔泰建议，要根据当年的成本高低，以及各地运费，合理定价买卖。如果盐卖不出去，在某些地方销量不好，也可以允许调拨到其他地方去卖。兵部尚书卢询建议增加盐引，免除税收，以便降低价格来竞争走私盐，皇上就下令长芦和两淮每引增加五十斤，免除税银。这些都是为了体恤商人的政策。十一年的时候，根据江南总督尹继善的建议，设立了淮南巡道，负责管理扬州、通州等地的盐务，并在仪征的青山头专门设立机构打击走私。
话说这盐务的事儿，自古以来，那些管盐的官员，回北京的时候，都习惯孝敬点东西。后来皇上严厉禁止了，这才都把收到的钱上交了。就只有福建那边，八万多两银子，是总督满保查出来的。于是就裁撤了那些盐务官员，盐商的那些盐场，都由州县来监管了。
后来广东总督杨琳说：“地方官要是自己管着盐课，肯定要指使家丁衙役，不是偷偷设铺子卖盐中饱私囊，就是到田地里强行摊派。而且还怕本钱不够，就挪用田赋钱粮。应该把那些盐商的铺子停了，拨款给官员监管收盐，那些在码头的盐商，还是让他们负责运输和纳税。”皇上就同意了。
那时候皇上对盐务官员李卫很看重。李卫在浙江做的最出色的一件事，就是管理官府的盐务。官府的盐务呢，主要是松江、台州、温州三府的盐产量大，盐场里偷漏税的情况很多。李卫就请求拨款八万两银子，交给盐场的工作人员去收购盐。他又奏请设立玉环同知，专门负责管理收盐的事务，舟山内港内洋、岱山附近的秀山长涂、平阳县界附近的肥艚，都派官员管理收发盐。崇明场的盐，就让知县负责。收上来的官府盐，优先卖给当地的渔民和海蜇养殖户，允许盐商和官府的盐商把盐运到其他地方销售，按照规定纳税之外，还要上交一些经费，一两到三钱不等，除去官府盐的本钱和经费，剩下的就是盈余了。
这样一来，盐务就干净了，官员也清廉了，每年盐引都不够用了，还得额外增加十五万引。所有盐商运送的额外盐引，每引要上交四成的租银，这些税收和官府盐的盈余，一起报上去，每年大概有十万多两银子。
自打皇上整顿盐政，积弊就像洗干净了一样。但是，自从改革陋规，把盐税收入正项后，皇上又说了，“把耗羡（额外收入）并入正额，恐怕正额之外还会出现耗羡，商人怎么受得了？” 皇上这意思，早就知道盐政的弊端了。
十三年的时候，署理副都御史陈世倌上奏说：“盐课的引票有定额，盐的重量也有定数。按照引票收税，未必真能多赚什么，就算有点小利，留给商人增加点本钱又有什么妨碍呢？可是近年来，很多地方把多收的钱都归公了，实际上这是暗中敲诈商人，多出的钱。官府多收一分钱归公，商人就得多交一分钱，这是商人受损。还有一些人以捐助的名义请求，说是为公，实际上也是暗中敲诈商人，摊派到总公款里。如果钱不够，不是拖欠引票，就是暗中增加盐的重量，或者抬高盐价，这样国家和老百姓都受损。所以，以后就按引票收税，所有归公捐助之类的名目，都应该永远停止。”皇上就让庄亲王议论此事，最后批准了陈世倌的奏请。
那时候，江西驿盐道沈起元给江南总督赵宏恩写信，也说：“以前那些陋规，也不是全部都收了，现在把贪官污吏的赃款当做正规款项上报，对大员来说自然不会再收这些钱了，但是下面的官员怎么可能没有交际往来呢？这给商人带来的负担实在太大了。”后来这事儿被高宗皇帝知道了，就把两淮盐政的公费、运使的薪水，还有云南黑井、白井、琅井的规费都取消了。
一开始，世宗皇帝采纳了赵宏恩的建议，命令给贫困百姓发放循环使用的号筹，允许他们在四十斤以内贩卖食盐度日。到了乾隆初年，户部批准六十岁以上、十五岁以下，以及年轻力壮但有残疾、年老体弱无依的妇女，可以在本县报明，领取印有烙印的腰牌和木筹，每天可以去盐场买一次盐。后来，两淮巡盐御史尹会一、两广总督鄂弥达先后上奏说：“一些奸民借口贫困，结伙贩卖私盐，如果查处兵役，不方便全部撤销。”因为贫困百姓太多，后来就停止了发放腰牌买盐，改成每天给每人十文到二十四文钱。
寻改浙江巡抚为总督，兼管盐政，谕酌定增斤改引法，将杭、嘉、绍三所引盐，照两淮旧额，每引加五十斤，松所照温、台例，改票引九万余道，引给四百斤，均不加课，以期复旧。
好家伙，这回直接把浙江巡抚升成总督了，还让他管盐政！上面下令要重新制定盐引的增斤办法。杭州、嘉兴、绍兴这三个地方的盐引，按照淮南旧例，每引加五十斤；松江府的盐引，就按照温州、台州的办法来，改成九万多张盐引，每张给四百斤盐，都不加税，目的就是恢复以前的制度。
又谕裁云南赢余，其价减至三两以下，广西仍减二釐，免徵两广盐课每千斤余平银二十五两。三年，改浙督仍为巡抚，兼管盐政。六年，以淮南灶盐暑月多耗，命五六月每引加耗十五斤，七八月递减五斤。
然后又下令减少云南多余的盐，价格降到三两银子以下；广西的盐税也再减两厘；免征两广地区每千斤盐的二十五两银子税。三年后，浙江总督又改回巡抚了，不过还是管盐政。六年后，因为淮南的盐在夏天容易损耗，就下令五月六月每引多加十五斤损耗，七八月再逐渐减少五斤。
至十三年，淮北亦仿行。又命两淮于定额外，每引加给十斤。十六年，以省方所至，谕两淮纲盐食盐于定额外每引加十斤。先是雍正初，因长芦积欠甚多，每引加五十斤。嗣经部覆按所加斤折中核算，年应增课银八万六千余两。高宗念商力艰难，命减半纳课。
到第十三年的時候，淮北也开始实行同样的办法。又下令两淮地区，在原定数量之外，每引再加十斤。十六年的时候，因为巡视到了地方，又下令两淮的盐，在原定数量之外，每引再加十斤。话说雍正初年，因为长芦盐场欠款太多，所以每引加五十斤。后来户部复核之后，算下来每年能多收税八万六千多两银子。乾隆皇帝考虑到商人不容易，就下令减半收税。
二十八年，裁运商支应。以云南巡抚刘藻言，加给黑、白两井薪本银。四十二年，以河东盐斤陆运亏折，命每斤加耗五斤。时价平销速，两淮请豫提下纲之引，岁入至五六百万。惟乘舆屡次游巡，天津为首驻跸地，芦商供亿浩繁，两淮无论矣。
二十八年，取消了对盐商的补贴。云南巡抚刘藻建议，给黑井、白井两处盐场增加薪柴费用。四十二年，因为河东的盐陆运途中损耗大，就下令每斤盐增加五斤损耗。当时盐价平稳，销量也很快，两淮盐场就请求提前领取下批盐引，每年收入能达到五六百万两银子。不过，皇帝多次巡游，天津是主要的驻跸地，长芦盐商的供给非常庞大，两淮的盐就显得不那么重要了。
话说啊，商人捐款支援军需这传统，是从雍正年间开始的，当时芦州的商人就捐了十万两银子。后来乾隆爷在位的时候，金川打了两次仗，西域平定了，伊犁开始屯田，台湾的匪患也平定了，西藏也用兵，到了嘉庆初年，川蜀地区还闹了乱子，淮、浙、芦、东各地的商人捐的钱，从几十万、百万到八百万不等，加起来少说也有三千万两！除了这些，他们因为各种事情捐的钱，一直到光绪、宣统年间，那可真是数不清了。
盐商们经常得到皇帝的关照，有的被召进宫里谈话，有的被邀请参加宴会，赏赐非常丰厚，简直跟朝廷的大官一样。可问题是，他们也因此养成了奢侈的习惯。朝廷要是遇到紧急情况，内库也会借出几百万两银子给盐商周转，借出去的钱还要收利息，这利息每年都有几十万、上百万甚至上千万不等，叫做“帑利”。 这么一来，盐商们就越来越穷了，淮河两岸和河东地区尤其严重。
到了乾隆五十一年的時候，因为淮盐两岸四年都没按时上缴税款，皇帝就让江督去调查，查清楚后，就规定以后每年都要预缴一次税款。皇帝又下旨说，主要还是要保证盐顺利销售，不用非得按年限来规定。结果呢，后来也就只有乾隆五十七年和嘉庆五年各执行了一次。再说，从乾隆三十三年开始，因为商人拖欠利息，欠款超过十万两，皇帝就让江苏巡抚彰宝去查办，盐政高恒、普福，还有运使卢见曾都被狠狠地处罚了，那些欠款也都被勒令商人追赔。到了乾隆四十七年、四十九年，朝廷又先后免除了三百六十三万二千七百多两的欠款。
后来每次朝廷需要大笔经费，商人就答应捐款，分期付款，可是一两期之后，就经常拖欠了。
1856年，江西巡抚姚棻上奏说：“建昌府和福建省接壤，路途很多，必须增加设卡巡查，才能真正有效打击私盐。” 皇上说：“盐的区域划分，一定要让老百姓买盐方便，别让他们舍近求远，买贵的不买便宜的。建昌离福建很近，盐价肯定便宜，为什么不就近销售呢？如果调整一下盐税征收方式，把盐税拿到福建去缴纳，不仅方便老百姓，那些私盐贩子也会自动停手。”
没过多久，两江总督觉罗长麟和湖广总督毕沅等人也上奏说：“老百姓只认钱，总是得寸进尺。如果把建昌划给福建，私盐贩子就会越过建昌跑到抚州去卖盐，这对全局影响很大。” 皇上听了他们的奏报，决定维持现状，还是按原来的那样。后来觉罗长麟又上奏，建议在建昌设立总店，在各县设立分店，分销盐引，按照福建的盐价每斤减两文钱来竞争私盐，同时在各个重要路口加强巡查严厉打击私盐。皇上批示：赶紧执行！
河东的盐价十年来一直很低，政府规定了固定的产量，盐商们都开始亏本了。后来，池盐收成不好，政府就从芦盐、蒙盐、花马池盐那里调拨一些盐来补充，还在运城西边六十里外开辟了一个小盐池。那时候老百姓吃盐都成问题，盐商们没人愿意接手，政府就命令盐商互相举报那些经营不善的盐商，五年一换，有钱人家因为麻烦多，都躲着不干。
乾隆四十七年，巡抚农起上奏朝廷，请求恢复原来的盐商制度，按地段把盐场分成三等，平均分配，并且请求把盐价提高两厘，试行三年后再重新确定。后来经过户部讨论，皇帝批准了这个请求。但是，没过多久，盐务还是艰难困苦。
乾隆五十六年，朝廷任命冯光熊为山西巡抚，调任甘肃布政使蒋兆奎为山西布政使。蒋兆奎以前是河东运使，进京朝见皇帝的时候，皇帝问他治理潞盐的办法，蒋兆奎建议把盐税摊入地丁。冯光熊进京后，皇帝让他和军机大臣一起商议此事。还没商量出结果，山西署理巡抚和布政使郑源鹴就上奏朝廷，说这个办法不好。皇帝说：“把盐税摊入地丁，朕早就考虑到地方官以前收受过盐商的贿赂，一定会反对。现在郑源鹴果然反对。他调任河南后，河南也销售河东的盐引。如果他从中阻挠，要严惩不贷！”
八月，冯光熊说：“河东盐务已经疲惫不堪了，只有把盐税摊入地丁，让老百姓自己运盐才是出路。这样既没有官府的各种杂费，也没有兵役盘查和关卡阻拦，肯定能解决问题。我请求从乾隆五十七年开始，山西、陕西、河南的盐课额，都摊入三省盐引地丁项下。”于是，山西摊二十八万一千一百二两，陕西摊十四万六千三十七两，河南摊八万六千六百三十三两，还有一些零头。同时，还制定了十条章程：一，盐课银两都解到本省藩库，即使是免除地丁的年份，也不得免除；二，停止盐引的领取，免除纳交纸朱银；三，不准地方官私自收税；四，盐政、运使以下的官员都裁撤；五，把河东道移驻运城，负责管理三个盐场；六，盐池要像往年一样维修；七，三个盐场仍然设立官秤和牙行；八，课项中多余的银两，要分别摊免；九，运阜运储两个仓的谷物，要分别归并储存和借贷；十，盐政应支的各项款项，都要就近从省藩库支取。皇帝批准了这些建议。
五十七年，皇帝到五台山巡幸，冯光熊、蒋兆奎奏报说，自从取消了盐禁后，老百姓不用再受摊课的苦，盐价也便宜了。陕西巡抚秦宗恩、河南巡抚穆和蔺也报告说盐价下降了。皇帝非常高兴。甘肃的盐课，雍正元年曾经摊入地丁，九年后又招商经营，到这时候又恢复了原来的办法。而陕西汉中、延安两府和鄜州所属地区吃花马池盐的，也一并把盐税摊入地丁。
嘉庆四年，皇帝下令停止各省盐政中秋节进贡。
五年的时候，因为云南的盐课总是亏空，皇帝采纳了巡抚初彭龄的建议，改成盐场自己煎熬盐，老百姓自己运输和销售。不管商人还是老百姓，都可以领盐引。运盐不限哪个盐场，卖盐也不限哪个地方，只要完成了盐课，剩下的就随便他们怎么处理。每个盐场实际煎熬的盐数量要记录下来，然后根据定额平均摊派征收，多出来的就作为超额税收，收多少就解缴多少。所有发放盐引和收税的事务，都由盐场管理人员负责。到了八年，这事儿就正式定为章程了。十年，皇帝下令两淮的盐每引增加十斤，这部分不计入成本，用来弥补亏损。
之前内蒙古阿拉善王的吉兰泰盐池，以前是让老百姓到托克托城贩卖盐，然后分销到山西各地，是不允许运到下游去的。后来监管越来越松懈，竟然顺着河往下运，不仅阿拉善的盐被占了便宜，连长芦、两淮的盐也受了影响。十四年，陕甘总督那彦成奏报说有奸民私贩盐，请求皇帝责令阿拉善王把那些汉族和回族奸民交出来。阿拉善王害怕了，就把盐池献给了朝廷，朝廷就把阿拉善王每年从盐池收入的八千两银子赏赐给他。接着，户部侍郎英和和山西、陕甘的督抚一起上奏说：“潞州的盐商亏损累累，是因为盐价太低，定额又太高。请求按照乾隆十年以前的价钱来定。吉兰泰盐池，潞州盐商难以兼顾，请求另外招募盐商。”
十五年，因为新招募的盐商亏空盐课，朝廷又改成了官府运输。工部侍郎阮元说：“官府运输不难，难的是官府销售。如果还是亏空盐课，肯定要压给州县，不是挪用仓库的钱，就是勒索百姓，这样销售的弊端比不销售还严重。”于是朝廷讨论吉兰泰盐引的事，决定把盐池还给阿拉善王，停止赏赐。原来的定额盐引，改为潞州盐，多余的盐引就叫做吉兰泰活引。
广东和广西从康熙年间就开始用国库的钱收买盐，运出去之后再收税。乾隆五十四年的时候，总督孙士毅说欠款已经积累到六十九万八千多两银子了，请求停止用国库的钱收盐，让大家自己出钱，在省里的河边设立机构来管理盐务。到了乾隆五十五年，新任总督福康安和孙士毅一起制定了章程，把两广一百五十个盐场合并成一个机构，选了十个人当盐商，另外还分设六个柜台。这些盐商要根据规定的数量，再考虑各个销售地的难易程度，把盐分配到各个柜台。所有原来设立的盐场，都招募运输盐的商人，让他们就近到机构和柜台领盐销售，交完税之后，二十九个盐场像以前一样继续运作。这就是所谓的“改埠归纲”。
这个办法实行二十多年，盐商们因为有些盐场没有盐卖，就歧视那些盐场商人。一开始允许盐商捆绑运输多余的盐来弥补国库的亏损。后来就不管正规的盐引是否卖完了，就贪图多卖余盐，反而影响了正规盐引的销售。盐场因为欠税，就用盐的本钱来偿还，时间长了亏损巨大。虽然盐商最后把钱补上了，但是盐场商人还是要按照盐引的数量缴税，而那十个盐商，都已经去世了，家产也败光了。嘉庆十一年，总督蒋攸铦把这事儿奏报朝廷，于是就取消了盐商制度，把原来的公局改成了公所。选了六个盐场商人来管理六个柜台的事务，每个盐场商人负责一个区域，自己负责自己的资金，就不会滥用了。而且规定三年更换一次，避免有人长期把持权力，这就是所谓的“改纲归所”。嘉庆二十五年，朝廷下令停止两淮的玉贡折价银。
道光元年，两江总督孙玉庭说，淮盐运到湖北的岸边，本来就没有封轮的规矩，是盐政全德才开始实行封轮的，请求改为散卖，这样比较方便。湖广总督陈若霖奏报说，积压的盐还很多，如果全部开放销售，恐怕销售不及，盐商和水运贩子会压低价格，赊欠不还。朝廷就下令说，等积压的盐卖完之后，再实行随到随卖。道光二年，两淮巡盐御史曾燠奏报说，取消封轮后，大家争先恐后地降价抢卖，盐商亏本了。孙玉庭说没有这事儿。陈若霖说，今年比去年多卖了二十六万多引盐。于是朝廷决定重新实行封轮制度。可是没过多久，湖广总督李鸿宝又说抢卖的情况还是难以避免，八年后又恢复了封轮制度。
两淮地区的私盐贩子越来越多，盐务也越来越糟糕。以前每年两淮地区应该征收一百六十多万引盐税，可十年下来，淮南只卖出了五十万引，亏空了五千七百万两银子；淮北只卖出了两万引，亏空了六百万两银子。皇上把攸铦召回京城，让江苏巡抚陶澍接替他的职位。随后又派户部尚书王鼎和侍郎宝兴去调查。
陶澍上奏说：“盐务的弊端，一是成本积压得越来越多，二是官府纵容私盐贩卖太过分。只有大幅度减少冗余开支，控制摊派，允许商人自由销售，才能使盐价稳定，私盐自然就会减少。”皇上于是下令裁撤巡盐御史，把盐务管理权交给总督。从九年以后，御史王赠芳、侍讲学士顾{纯}、光禄卿梁中靖都建议在盐场定税；太仆少卿卓秉恬又建议效仿王守仁在赣州设立盐场抽税的方法。皇上把这些建议都交给陶澍处理。
陶澍跟运使俞德渊商量了一下，觉得这些方法很难实行，于是又上奏说：“把盐税收归盐场灶户有三点困难：第一，由灶户自己收税。淮南是用铁锅煎盐，淮北是用盐池晒盐，每灶大约只能征收一百多两银子。灶户都是穷人，如果先收税后卖盐，他们就无力承担；如果先卖盐后收税，万一遇到歉收，税收肯定完不成，灶户也会逃跑。这就是由灶户收税难以实行的原因。第二，由盐商收税。虽然看起来比较方便，但灶户把自己的产业交给商人管理，心里肯定不愿意。况且商人只看重利益，称重时就会多称，借贷时就会收取高利息。灶户不愿意把盐交给商人，商人也没有足够的资金来完成税收任务。这就是由盐商收税也难以实行的原因。第三，由盐场官员收税。按各盐场的产盐数量摊派税额，看起来比较准确。但是淮南的盐税数额巨大，哪位小官能承担得起？如果让他们自己收税自己解缴，很难保证他们不会隐瞒和欺骗。这就是由盐场官员收税也难以实行的原因。”
陶澍还说：“盐在盐场灶户手里，每斤才值一两文钱，如果直接收税，价格就会随着税收增加而上涨，争利的人就会很多。海边的盐民和盐灶混杂在一起，私自煎盐很容易，很快就会家家户户都贩卖私盐，税收反而会更少。至于设立盐场抽税，或许可以在局部地区试行一下。但是其他省份难道都有险要的地方可以防守吗？漏税的私盐肯定比盐场灶户的要多。总之，没有官府干预就没有私盐，必须没有税收；一旦有了税收，就必然会有官府干预和私盐。如果认为把税收交给盐场灶户或者设立盐厂就能把私盐贩子变成良民，恐怕是不可能的。”皇上同意了他的意见。
明年，周澍打算在淮北地区试行盐票制度，为此制定了十条章程。第一，由运输部门印制三联盐票，一联留作票根，一联存放在分司，一联交给贩盐的百姓使用。规定盐票和盐必须同时到达岸边，不允许盐票和盐分开，也不允许越过规定的到岸地点。
第二，每四百斤盐为一引，合计银六钱四分，加上各种杂费，一共是一两八钱八分。第三，各州县的贩盐百姓，需要由州县发放许可证，才能到盐场买盐。靠近海州的，就在海州领取许可证。第四，在各个盐场选址方便的地点设立盐务局，方便盐户交盐，百姓纳税。第五，百姓买盐离开盐场后，由关卡人员检查验收，然后才能前往指定的销售地点。第六，在青口设立委员会驻扎。第七，严厉查处打家劫舍的土匪强盗。第八，防范河患。第九，确定盐商包销制度，以保证盐运畅通。第十，取消陋规。
当时那些靠着盐务牟利的官吏胥吏，一听这章程，就吵吵嚷嚷地说不方便，周澍根本没理他们，委员会和盐运部门带头执行。后来大家发现这制度的好处，各地的人都纷纷前来，盐船一艘接一艘地到达岸边，这是几十年来从未有过的盛况。不到四个月，运来的盐就超过了三十万引。那一年海州发生了大灾荒，饥民们靠着贩卖盐来维持生计，不知道救活了多少人。这个制度成本低，盐的质量好，价格又便宜，私贩盐没利润可赚，都改成领盐票买盐了。
但是，这项制度只在湖运滞岸的地区试行，包括安徽的凤阳、怀远、凤台、灵壁、阜阳、颍上、亳州、太和、蒙城、英山、泗州、盱眙、五河，河南的汝阳、正阳、上蔡、新蔡、西平、遂平、息县、确山，以及江苏境内的山阳、清河、桃源、邳州、睢宁、宿迁、赣榆、沭阳、安东、海州等三十一个州县。而安徽的寿州、定远、霍山、霍丘、六安，河南的信阳、罗山、光州、光山、固始、商城等十一个州县，过去都是盐运畅通的地区，仍然沿用旧的制度。
十三年后，才统一改用盐票制度，只是按照原来的标准减免了一些税，又按照原来的标准每引征收一两五分一厘的税，加上各种费用，一共是二两五分一厘，以后不再增加。 到最后没改用盐票制度的，只有江运的桐城、舒城、无为、合肥、庐江、巢县、滁州、来安，以及高邮湖运的天长等九个州县，因为这些地方和淮南地区交错复杂，不适合招徕贩盐，怕会引发水患。
好家伙，这个新政策的核心就是“改道不改捆”。为啥要这么改呢？因为以前淮北的盐税本来就收得少，可从盐场运到码头，每引盐的运输成本都要十多两银子，根本不赚钱，所以官盐竞争不过私盐。
现在呢，咱们不走老路了，盐引不再经过杠坝淮那条老路，而是改走王营减坝，渡过河，直接进入湖区。而且每包盐一百斤，出场的时候也不用再重新捆扎了，直接运到码头。除了盐价、粮饷，每引盐只加收一两银子的运费，河湖船费也是一两银子，每引总共才五两多点儿，比以前纲盐的运输成本少了好多。江运的几万引盐也都是这么操作的。
自从改了这个章程以后，不仅盐税收得更多了，还富裕了不少，更重要的是，疏通了盐场河道，捐建了义仓，修缮了考院，好多事情都办起来了！为啥能有这么大的变化呢？说白了，就是因为减轻了盐税，跟私盐竞争，让盐卖得更好，销量超过了预期。所以说，虽然只卖了一纲的盐，却收到了两纲盐的税额。当时还想把这个办法推广到淮南，可惜没成功。
话说到了二十九年，湖北武昌塘角突然发生了一场大火，烧掉了四百多艘运盐的船，损失了五百多万两银子，那些盐商们都急着要求退钱。总督陆建瀛听从了护理运使童濂的建议，决定改革淮南的盐引制度，让它比淮北的更完善一些。
以前运司的那些办事人员，总是贪污受贿，坏事做尽，现在干脆把他们负责的领引纳课的权力给取消了，改由扬州总局统一管理。汉口那边虽然减少了各种名目的收费，但各种应酬送礼的开销还是很多，所以决定把盐引改成运到九江再验票销售。以前盐船过桥都要交各种各样的规费，现在改为只在龙江关卡验票，然后剪角作记号，其他的关卡都不用再交钱了。以前盐包从盐场运到江口，驳运船的费用和搬运盐的人工费，都被那些人狠狠地敲诈勒索，现在改为盐商自己雇人。这样一来，每年就能省下几百万两的陋规，再加上减少了三十万张滞留的盐引，每年只需要发放一百零九万张盐引就够了。每张盐引的正税是一两七钱五分，杂税是一两九钱二分，管理费用是六钱五分八厘，江岸的正税和以前一样，杂费减半。
最关键的是，这次改革利用了“乙盐”来增加新盐引的重量。“乙盐”指的是以前乙巳年那些运盐的船只因为火灾损失，但盐商已经交了税，所以可以补运的盐。所以规定每运送一引新盐，可以额外带上二百斤乙盐，这样每引盐就变成六百斤了。从盐场运到仪徵，改成用六十斤的小盐包，一引十包。这样既减少了多余的费用，又多运了二百斤盐，成本一下子降低了一半多。所以改革实行几个月后，就顺利完成了整个盐运，湖北西部的各个盐场盐价骤然下降，老百姓都高兴坏了。那一年，两淮地区一共收到了五百万两银子，虽然后来因为两纲盐引滞留，税收有所亏损，但这主要是因为大盐商压低价格抢运，小盐商也跟着受影响。
淮北地区也开始实行这种新的制度，也是从十张盐引开始试行。但是淮北地区地狭人稠，而淮南地区地广人稀，所以利弊各有不同。而且那时候广东正发生战乱，盐务完全停止了，这也不是没有补救办法的。
话说在长芦盐场，从乾隆朝开始，各种盐税加起来一共收了七十多万两银子。从嘉庆十四年开始，因为黄河治理工程，每斤盐加价两文钱，这叫“河工加价”。过了五年，又因为高堰的工程，又加价，三年后，一半的加价归商人，一半归官府。八年后，又把原本归官府的那一文钱也给了商人，但是多年的欠款已经积累到上千万两了！那时候银子价格飞涨，商人亏损巨大，所以又加价来调整，有时候加一文，有时候加两文。后来又讨论实行减引并包的方法，因为原来三百斤盐是一引，算上各种损耗、包装和运输，要三百四十斤盐才能做成一引，这些费用年年增加，也够商人受的。现在改成十引改成九包，减少了一成的盐引。嘉庆二十一年，又减了两成盐引，照之前的办法改包。二十四年，又奏请停止十五万引的额度，减少了六万多两的税银，但是盐商的困境还是没有缓解。根本原因是各种额外费用太重导致欠税，欠税多了又加价，官盐价格贵了，私盐就乘机而入，蓟州、遵化等六个州县，走私贩盐的和官府对着干，尤其永平七个州县的情况更严重，没办法，只能改成官府自己办盐务了。
嘉庆二十八年，盐引积压严重，河南二十个州县、直隶二十四州州县，没运走的盐引多达一百多万引，未缴纳的欠款高达两千多万两。皇上就派定郡王载铨、仓场总督季芝昌，和直隶总督讷尔经额一起调查这件事。查出来每引盐的成本因为各种费用太高，要五两多银子，于是就把盐税、国库收入、杂项款项和积欠款项分成四类，每斤盐的价格减少两文钱，用来跟私盐竞争，盐的重量则每引增加一百五十斤来体恤商人，州县里那些不好的规矩也严格地取消了。盐引的产地如果在悬崖峭壁的地方，直隶就招商，河南就改用盐票，都是先收税后交盐。至于停止盐引的期限，原本是五年，后来又延长了，算下来每引的成本大概只有两两多银子了。
山东那边的情况是这样的，从乾隆年间开始，正规的漕运税收每年是十八万九千八百八十多两银子，其他的杂税加起来一共十万一千八百多两。
嘉庆初年，国库里的钱越来越多，达到了二十一万多两，比正规税收翻了一倍。到了嘉庆十四年，黄河治理工程加价两文钱（每担），每年欠款就达到了二十九万两，比正规税收和杂税加起来又翻了一倍。
嘉庆十七年，又讨论加价一文钱，其中一半给商人，一半用来弥补商人欠款。但那一年税收没收齐，就拖到下一年一起收。拖到下一年还没收齐，就按年分期收，有的分十二期，有的分二十期，一年一年地拖延下去。
到了道光元年，黄河工程的加价税终于停征了，但是积欠的款项已经达到了五百三十多万两，然而正规税收的额度还是完成了。道光五年，因为高堰大工程，又议定加价两文钱，奏请三年后一半给商人，一半归公，但实际收到的只有大约一半，正规税收反而因为这个拖欠了。
到了道光七年，整个漕运系统都快要垮了，于是想办法调整，把积欠的款项作为一个整体来处理，等高堰工程的加价款给商人之后，用来弥补国库亏空，留下百二十九万两作为利息，剩下的二十七万两……
道光十二年开始限期收款，分二十期收取，南运的每张漕引加收二十五斤，北运的加收二十斤，这其中一半的加价款用来弥补以前的欠款，另一半给商人，以减轻他们的负担。同时免征南运十三州县和临朐等六个县的堰工加价，以抵消私债。
但是以前的欠款和当年应该上缴国库的钱仍然收不齐，于是把报拨的那一文钱的堰工加价全部给商人，并且把国库收入减少三厘，这就是道光十五年的情况了。
好家伙，这盐价一天一个样儿，亏得厉害！后来临朐等好几个地方的盐商都倒闭了，没办法，只能改成官府自己运盐了。
十七年的时候，朝廷把盐务交给巡抚管，没多久又说要加价两文钱。二十三年，停了百分之二十的盐引，只按百分之八十的量收税，多余的盐引也不用了。二十七年，又说要引地加价两文，票地加一文。结果没过多久，好多地方的盐场都亏损了，二十多处呢！那时候新旧欠款加起来有八百多万两，十五年后欠的杂税还有九十多万，十九年后又欠了八十多万，到二十七八年都没还清。最后，郡王他们跟山东巡抚徐泽醇一起上奏，朝廷批准把这两年的欠款免了，不用报账了，积压的盐引也停运，欠款也不收了。从二十九年开始，改成先收税后卖盐，除了那些有盐商自己运盐的州县，其他的都改成官府运盐。不管官运还是商运，每引盐都增加七十斤，官府的利息每引减少一文钱，十八年加的两文钱也减一文，这样老百姓也能吃得起盐了。
在浙江那边，从道光元年开始就裁撤了巡盐御史的职位，让巡抚承瀛兼管盐政。承瀛上奏说：“嘉庆十五年前，抚臣蒋攸铦查清浙江盐运库的亏空只有五十五万多两，可十年不到就涨到了一百七十三万三千两！主要是因为这些年盐引积压，旧的还没运完，新的又来了，互相套着卖，根本没法儿把一批盐的税款用在一批盐上。每年上报的销额都有限，只要正税交齐了，就报销完了，那些附加税和其他的费用根本没收全，每年河道上的钱还得拨款，所以只能从已经收上来的钱里挪用。那些盐商捐的钱，一到办正事儿的时候，奸商就借机多报销。我现在命令盐运司，要是没钱就别发放，实在不行，也只能用其他的钱来垫付，不能用正经的钱去垫付其他的。”后来，好几年浙江的盐销额都达到了标准，库存银子也达到了百二十八万两。从第七年到第十年的时间里，又开始销量不足，只存下了十一万两。这都是因为巡抚程含章提议增加盐价，盐价贵了，盐引就积压了。到十一年的时候，停运了，销量才达到九成。二十九年，朝廷派芝昌去查，那时候又销量不足，只有五六成。于是就建议把那些停运的地方招商承包，再适当增加每引盐的重量。
他在广东那边，赚的盐税可不少。广东的盐运到西部省份，每包盐都多报出十多斤，然后又另外买来一万多包盐，运出去卖，按照九折计算多收的税，这就是所谓的“秤头盐羡”，大约有两万七千多两银子。庆远等五个府的苗疆地区，盐没有定额，都是用多出来的盐捆起来，交给附近的码头去卖，这是“土司盐羡”，大约有五千多两。海运盐的时候，盐灶户要补贴船户的损耗，官府就出钱收购，再让商人运出去卖，这就是“花红盐羡”，大约有四千多两。广东每年铸造钱币，需要云南的铜十多万斤，而云南省广南府每年又需要广东的盐九万多包，两省的委员每年都在百色进行铜和盐的交换，叫做“铜盐互易”。还有广州驻军的食盐和育英堂的食盐，加起来也有几十包，都是用多出来的盐发的，按包计算多收的税，用来补充其他的开支，所以没有其他的杂税。正规的税收有伙食费、平头税、纸张印章税等等，还有东部省份盐船经过时收的税大约四千多两，西部省份大约四万多两，利息收入大概有八万多两。这些税收，很多年都拖欠着没收上来，一开始因为省河（指运河）受损，导致报销缓慢。道光二十四年以后，潮桥（指运河某段）堵塞的情况比省河更严重。可是，尽管军费开支巨大，广西的淮盐全部扔在地上了，广东的盐税却还能收到八九成。
四川的盐业，起初射洪、蓬溪（都在潼川府）的盐产量最高，嘉定府的犍为、乐山、荣县以及叙川府的富顺次之。没过几年，射洪、蓬溪的盐场就比不上犍为、乐山、富顺、荣县了。到了乾隆四十九年，各地的盐井都开始衰败。有个叫林俊的人，是盐茶专卖的官员，他允许老百姓自己打井，而且不加税，四川的盐业这才开始兴盛起来。不过，潼川府的盐业还是恢复不到以前的水平。而且潼川府产的盐，盐花多而盐巴少，再加上煎盐要用草木灰，成本很高，结果欠税七万两，于是就考虑和犍为的盐商合作经营，约定十二年为期，期满后归还欠款。期满后，他们又申请续约十二年，结果一年就又欠了两万多两，于是再次申请续约。到了道光八年，三次十二年期限都满了，可是他们的盐产量越来越少，每年只能勉强完成正税，而额外的税收（羡余）和缴税时额外缴纳的税款（截）都完不成。所谓的“羡”，就是额外的税收；“截”，是在缴税的时候额外缴纳的税款。
那时候，汉州、茂州、巴州、剑州、蓬州、什邡、射洪、盐亭、平武、江油、彰明、石泉、营山、仪陇、新宁、阆中、通江、安岳、罗江、安县、绵竹、德阳、梓潼、南江、西充、井研、铜梁、大足、定远、荣昌、隆昌这三十一个州县，因为盐卤枯竭，销售不畅，盐商都面临倒闭的风险，老百姓只能在离盐场近的地方买盐吃，各种杂税都摊到地丁税里一起征收了。这是因为盐商们生活奢侈，家产一天天败落，就找有钱人家租借盐引经营，叫做“号商”。他们完成的税收和额外税款，必须交给引商封存，可是引商经常挪用这些钱，而且官府里也有人和他们一起贪污。
就这样过了三十年，整个盐业体系都衰败了。后来徐泽醇当了总督，查清了积欠的税款和额外税款一共二十三万七千多两，未缴纳的盐引还有二十二万八千五百八十一张。于是，他采取了代销的办法，把号商的名字登记在册，责令他们自己封存盐引。当时只有犍为、富顺的盐商和成都、华阳的一些盐商还算殷实，销售也比较顺利，其他的都非常困难，潼川府的盐商更是如此。于是，徐泽醇就把黔边地区的水路盐引撤销了，交给犍为、富顺两地的盐商承办。
话说在云南，自从改了章程之后，私盐反而更多了，而且那些官盐井经常缺额，尤其是在云南的西部和南部。东北角吃的是四川的盐，东南角吃的是广东的盐，想按时供应盐，太难了。道光六年，总督赵慎畛上奏朝廷，请求根据盐井的产量来确定盐的销售区域。御史廖敦行又说，分区域卖盐不如多挖些小盐井。皇上就命令新上任的总督阮元试试看。后来那些大盐井都荒废了，还好有小盐井补充，这才让云南的盐业又恢复了元气。
长芦盐场，咸丰八年的时候，因为蒙古亲王僧格林沁在天津防务，奏请朝廷恢复道光二十八年减价二文之前的盐价，这叫做“盐斤复价”，每年能多收银子十八万多两。那时候太平天国的人马北犯，运输线路经常受阻，盐都堆积在濬县的道口镇，从道口往南，全是贩盐的。运输商省去了岸上的费用，赚得更多，而那些坐地收钱的盐商，借着官府的名义做私盐生意，赚得就更厉害了。所以到了同治五年，河南巡抚因为河防的需要，又提议在河南销售长芦盐，每斤再加价二文，每年能多收八万两银子，用来加强河防。可是到了同治七年，荥阳的大工程耗费了一百多万两银子，于是就把这笔钱加到盐价里。这样算下来，比起道光末年，盐价又增加了二十六万两。山东因为捻军起义，盐运不出来。同治三年，积压的盐引有130多万张，分八年慢慢销售，虽然户部打算用道光十八年加价一文的那部分钱来补充京城的军费，每年大概能增加七万两银子，但是正规的盐税还是收不全。
嘉庆十四年开始，河东的盐价就涨了，每斤多收一文钱，比乾隆年间的税额足足多了十六万多两银子。到了嘉庆十七年，又增加了吉兰泰活引，又多收了六万多两。河东的盐一直往淮河岸边渗透，到了道光十一年，淮北那边改了盐引制度，结果反过来冲击河东，盐商们日子更难过了。
于是政府就减少了一半的活引，河工的加价也降低了两成。招商的办法也不行了，改成了举报，后来又变成了签商，结果很多盐商都破产了。咸丰二年，朝廷派户部侍郎王庆云去调查这事儿。调查之后，决定保留商行的盐引，分别设立总岸，盐运到之后，由商人们自己贩卖。还裁撤了一些州县里乱收的陋规，一共二十七万多两银子，还有运城商厅摊派的公费七万多两。
查出来，盐价这么贵，是因为坐商们不卖盐，把盐田租出去，自己坐享其成，等着盐价涨。那些租盐田的人，每年轮流晒盐，先晒盐的人还偷挖盐根，囤积私盐发财，所以每引盐的价格炒到了百二三十两。 于是政府严禁这种情况，规定白盐每引不能超过六十两，青盐不能超过四十两。泽州、潞州等地节省下来的钱，都加到全省的盐引里，每引九分；另外再筹集七分经费办公，同时还适当增加了每斤盐的重量，这样算下来，每引盐的成本只要一两六钱银子。盐商们这才满意了，把之前减少的一半活引和加价的两成都补上了。
没过多久，九十多家殷商为了支持军需，一起捐了三百多万两银子，换来了免除盐商执照的待遇，改成了老百姓自己运盐自己卖。山西、陕西、河南则由官府运销，取消了河工、活引这些增加费用的名目，规定每斤盐收税三厘五毫，每引盐合计一百五两银子，比以前增加了七万多两，这是咸丰四年发生的事。那时候长江堵塞，河东盐侵占淮河的盐运却很畅通，所以又先后在河南灵宝口岸增加了三百引盐。
山西好几个地方，包括岢岚在内，一共十三州县都吃着土盐，盐引多达两千四百九十四道，只有陕甘盐池以前归属于山西管。康熙二十八年，朝廷下令把花马小池划归甘肃管，大池还是老样子。从咸丰五年开始，陕西巡抚王庆云提议把盐课改成按地丁收税。王庆云没多久就调到山西去了。后来吴振棫上奏说：“陕西老百姓穷啊，要收盐课，他们实在没这个能力，老百姓交着没盐的税，那些盐贩子卖着没交税的盐，这事情太不合理了！请求命令河南省改个方便点的办法。”朝廷就让王庆云一起商量这事儿。后来就改成官民一起运盐了。
那时候国库缺钱，户部就商量着让山西抽点盐税来补充军费。山西巡抚觉得这不好办，就只在原有的盐引基础上增加盐引数量，每张盐引都多收点钱，大概能多收五万两银子。直隶总督因为海防也请求增加盐的重量和价格，庚申年就增加了六百张盐引，辛酉年又增加了五百张，一共多收了四十八万两银子，不过只有辛酉年的钱全部收齐了。后来陕西回乱，捻军又窜到河南、陕西，盐的销售路子一下就堵死了，所以就暂时停止增加盐引了。
两淮地区，咸丰三年的时候，因为江路不通，南方的盐没人收没人卖，私盐贩子到处都是，户部就商量着直接在盐场收税。到了咸丰四年，又下令拨盐引运到琦善、向荣的大营，充当军饷。怡良后来上奏说，把盐引改成按斤收税，每百斤收税三百文，其中二百四十文上交，六十文作为外销费用。当时湖广总督、江西巡抚都说淮盐运不过来，请求借用川盐、粤盐在太湖南北分销，江西就吃着福建、浙江、广东的盐。户部商量来商量去，觉得官府自己运盐不如把私盐变成官盐，就奏准川盐、粤盐进入湖南，商人百姓都可以买卖，只是堵住私盐的通道收税，收完税就给路条放行。
北边的盐，一开始是军队负责运输和分配的，结果就成了军队的垄断生意。李世忠提督手下的兵去盐场领盐，常常盐不够，就自己偷偷捆盐，夹带私盐的情况非常严重，根本查不完。同治三年，御史刘毓槐上奏朝廷，要求整顿盐务。这事儿就交给了江督曾国藩。
曾国藩在奏折里分析说：淮南的盐务，运输太难了，解决问题有两大难题。第一是邻省的私盐长期侵占市场。西岸的盐场被浙江、广东、福建的私盐挤压，湖北岸的盐场被四川、潞州的私盐挤压，这种情况已经持续十年了，老百姓靠私盐生活，官府也从中抽税，所以很难一下子禁止。第二是关卡太多。淮盐从江边运到湖北西部，要经过层层关卡交税，军队都指着盐税吃饭，关系到生死存亡，不能一下子全撤了。
我想出的办法主要有四个：疏通销路、减轻成本、稳定价格、打击私盐。邻省的私盐因为成本低利润高，淮盐根本竞争不过。查起来很麻烦，而且容易出乱子。我的办法是加重邻省私盐的税，让邻省的盐成本高，淮盐成本低，这样邻省的私盐就可能变成官盐，淮盐也能发展起来。我已经通知了湖广、江西的督抚，增加邻省私盐的税收，等淮盐运输多了，销路顺畅了，再彻底禁止私盐，这就是疏通销路的方法。
最近湖北西部的盐，每引盐的税收超过十五两。现在我们把关卡抽税改为到岸后统一收税。以前收十五两多，现在湖北岸只要十一两九钱八分，西岸九两四钱四分，安徽省四两四分。减轻了商人的税负，商人先卖盐再交税，这就是减轻成本的方法。商人为了赚钱，都抬高价格，但常常会为了抢先卖掉而降价。一开始是一两个奸商小贩，只想先把货卖掉，不在乎赔钱。后来大家互相竞争，价格越来越低，就算想挽回成本也来不及了。现在我们在湖北西部的各个盐场设立督销局，盐运到岸后，让商人到局里登记挂号，公开定价，轮流销售，这样盐少了，老百姓也不用担心盐价太贵；盐多了，商人也不用担心亏本，这就是稳定价格的方法。
盐法最重要的是打击私盐。那些大规模贩卖私盐的，很容易抓到，最容易偷漏税的是盐包的重量和船户的夹带。现在恢复道光三十年的旧章，每引六百斤盐分成八包，每包允许盐卤损耗七斤半，包的绳索算两斤半，一共八十六斤，发放大票，随时可以补充，并在江阴、大通、安庆等地验票剪角，如有超重或夹带，就将盐没收。那些兼卖邻省私盐的，也另发税单，如果没单子就贩卖私盐，就按律处罚，这就是打击私盐的方法。
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首先，关于淮北的盐务，有三件事必须停止，还有四件事急需整顿。漕运官员为了在清淮河设防，规定每包盐要捐五斤，每引（一引等于一百包）就要捐二十斤。后来因为逐包收捐太麻烦，就改成每运一百包盐，带缴五包盐作为捐税。虽然吴棠大人已经奏明，这些捐税是作为清淮河防务的军需，但这种一毛不拔，琐碎苛刻的收税方式，实在不是好的治国方法。所以，这第一件事必须停止。
徐州本来是山东盐引的地区，以前因为捻军起义，盐引还没运到岸上，就由负责徐州宿州军务的田大人奏准，允许散运北方的盐，并在东部收税。时间一长，弊端就多了起来，盐商们私下到盐场采购，销售时又侵占安徽的市场。现在山东的盐引已经通行无阻了，不能再借用散运的名义，造成实际上的市场侵占。所以，这第二件事也必须停止。
北方运来的盐已经改成净盐了，但还没改成毛盐，都需要纳税才能出湖。最近一些不法商人勾结营兵，私下贩卖毛盐。如果严厉打击，营兵就出来包庇；如果打击不力，官府的盐引就被他们全部占了去销售。所以，这第三件事也必须停止。
总而言之，盐务专卖制度，只要革除弊端，好处自然就出来了。我提出的整顿方案，也是在解决这些弊端的基础上，顺势而为的。
淮北的盐引，我之前奏报到戊午年为止。现在五月要开始己未年的新盐引，但是因为战乱后人口锐减，根本卖不掉四十六万引。所以，先办理二十九万六千九百八十二引的正额，每引收正税一两五分一厘，杂税二钱，另外再收取四钱的经费，仓储、河道、盐务捕快营房各收取一分，其他的费用全部取消。这是第一件需要整顿的事。
最近军饷都靠盐税来补充，但是到处设卡收税，商贩们都害怕得要死。以前每包盐要收二千多文钱的税。现在我计划从西坝出湖，先在五河设卡，每包收五百文，运到上海后，再在正阳关收五百文。其他的关卡只准查验盐票，不准重复收税。因为减轻税负才能减轻商人的负担，减少关卡才能体恤商人。这是第二件需要整顿的事。
淮北的军饷，以前是按十分来分摊的，临淮军营四成，滁州军营四成，安徽巡抚的营房二成。现在临淮和滁州的军营都裁撤了，漕运官员应该相应地拨款，以后还是按十分来分摊，我的营房五成，巡抚营房四成，漕运营房一成。从兵力数量来看，略有增加；从旧制来看，变化不大。这是第三件需要整顿的事。
北方运来的盐，每引规定是四百斤，捆成四包，每包连卤水和损耗重一百一十斤。最近栈盐出湖，都在西坝改捆，大包重一百三十斤，盐票和实际重量对不上。我已经严令禁止了，并且除了例行的盐票外，还要在船舱清单上注明每船装载盐包的数量，这样就能防止以少报多，避免偷工减料。这是第四件需要整顿的事。
所有请求都已批准执行。
曾国藩整顿盐法，跟陶澍不一样。陶澍的想法是分散盐引，和李鸿章、郭嵩焘一个路数；曾国藩的想法是集中盐引，和沈葆桢、曾燠一个路数。不过，李鸿章、郭嵩焘筹办分散盐引，也必须先把前两个月的盐卖完，再开后两个月的盐引，实际上也是把分散的盐引集中起来，陶澍其实也是这么想的。所以曾国藩看到抢购盐引的坏处，就主张集中盐引，于是设立了总栈来督销，一方面保证市场价，一方面保证岸价。总栈一开始因为仪征还没修好，就设在瓜洲，后来岸边被水冲坏了，又搬回了仪征。督销局在湖北设在汉口，湖南设在长沙，江西设在南昌，安徽设在安庆。没过多久，曾国藩调任直隶，李鸿章接替了他。他增加的捐税，最重要的是循环给运。这个办法是把认领盐引的事都交给督销局，让商人卖完一批盐，马上就能申请下一批盐引。一开始在淮南实行，后来推广到淮北。这个办法有点像把票法和纲法结合起来，以老商人为主，不轻易让新商人进来。商人有世业，官府就有责任，这样以前那种验资抽签的弊端就少了，所以后来的官员都沿用这个办法。
到了光绪五年，又开始说要增加盐引。增加的盐引，是朝廷下令淮北增加八万引。当时总督沈葆桢上奏说：“这些年盐商因为票价高，都想增加盐引。历任盐政官员里，没有比曾国藩更精通盐政的了，他每次制定一个办法，都会考虑到几十年来的利弊，好像亲身经历过一样，全面考虑。可是淮北的盐引额度，只定为二十九万多一点，难道不考虑国家利益和商人的情况吗？盐政的坏处，首先是因为额度超过了销售量，一开始还能勉强达到奏报的销售额，时间长了就无法收拾了。于是就新旧盐引互相套用，没多久就变成统销、融销了，没多久又变成带徵停运了。只有额度少了，商人就少了，商人少了，整顿弊端就容易，销售也容易。” 光绪八年，左宗棠督办两江，就请求增加盐引，淮北十六万，湖北汉口十一万，湖南长沙四万，安徽安庆四万二千多。朝廷讨论后，淮北照常执行，湖北汉口只增加三万，湖南长沙增加一万，安徽安庆增加一万七千多。
曾国荃上任后，又奏请免除了淮北的盐引。要知道，两淮盐课一开始，加起来也就是织造、河工、铜斤等项的费用，总共才一百八十多万两，每引盐只征收一两多银子。可问题是，织造、河工、铜斤这些部门，因为盐政运司的养廉银多，陋规也多，每年要上缴织造局二十二万两银子，捐助河工五万两。三藩之乱的时候，云南的铜矿运输受阻，就派盐务人员去采买铜矿，捐助款项，光水路运输费就花了五万两。到了雍正年间，朝廷裁减了养廉银和规费，把这些钱都算作正税了，后来又增加了其他费用。这样一来，各种名目的支出就变得非常庞大，每引盐的征税就增加到六七两银子，直到改用盐票以后才稍微轻了一些。到了同治年间，盐引地还没恢复，但通过加征厘金，实际上已经超过了原来的课税额，所以根本不需要再增加盐引了。
这段话讲的是两淮盐税的历史变迁。一开始税收不多，但因为各种名目繁多的额外支出，比如织造、河工、铜矿采买等等，导致税收逐年增加，最后每引盐的税额涨到了六七两。雍正年间虽然裁减了一些费用，但后来又增加了其他支出，最终导致税收负担沉重。到了同治年间，由于加征了厘金，实际上已经弥补了盐引地未恢复造成的税收损失，因此增加盐引已经没有必要了。
话说以前南方卖盐，主要靠湖北的岸边地区销售。后来四川盐抢占了市场，同治七年，曾国藩就请求恢复湖北的盐引地盘。朝廷讨论后，下令四川盐暂停在湖北销售。湖北巡抚李瀚章上奏说不能完全停止，建议在沙市设立一个盐务局，按比例销售，四川盐占八成，淮盐占两成。但后来算账的时候发现，淮盐每包盐的重量比四川盐少，说是两成，实际上还不到一成。
到了同治十年，曾国藩又说：“四川盐侵占了湖北的地盘，应该让淮盐占八成，四川盐占两成，或者淮盐占七成，四川盐占三成。现在湖北巡抚因为湖北的盐税收入很大，担心四川盐卖不出去，税收会骤减。我请求的是，让淮盐能在湖北沿岸销售，这样商业就会兴旺起来，原本属于湖北的盐税，可以多拨一部分，或者全部拨给湖北。”朝廷于是下令让四川和湖北的巡抚、总督一起开会讨论。曾国藩他们上奏说：“武昌、汉阳、黄州、德安四个府应该还给淮南盐商，安陆、襄阳、郧阳、荆州、宜昌五个府，还有荆门州，允许四川盐暂时销售，湖南的岳州、常德、澧州三府，岳州、常德应该归还淮南，澧州暂时可以销售四川盐。”朝廷讨论后批准了这个方案。
光绪二年，贵州的战事平定后，御史周声澍上奏说四川盐的销售地盘已经收复了，请求把湖南所有府州都还给淮南盐商。朝廷讨论后同意了他的请求。于是，张之洞奏报说湖北四川盐的税收，每年上报朝廷的数额超过一百五十万串钱，合计白银不到九十万两，建议让淮南盐商包揽这笔税收。但是湖北巡抚和总督认为四川盐的税收已经固定下来了，担心包税收难以保证，就一起偏袒四川盐，拒绝淮南盐商的请求。到了光绪八年，左宗棠又写信商讨此事，但最终还是没有结果。
长芦盐场从顺治初年开始，每年征收盐课二十万二千多两。十二年后，按照明朝的制度，查出宁饷、酬商、滴珠等款项的缺额，照旧征收。到了康熙年间，又增加了盐课和引票，于是每年征收的盐课就达到了四十二万六千多两。乾隆年间后期，因为每年盐课都出现误差，被革职的人很多，于是盐商们一起商量，决定在完税的基础上，每引盐额外捐银二钱，用来弥补亏空，这叫做“参课”。
到了道光年间末期，盐课越来越重，盐场附加税也越来越多，于是又增加了“悬岸课”，每引盐要交银四分，但是仍然不够。这时候，曾国藩督办直隶盐务，上奏说：“既然盐商已经交纳了上千两银子到盐库，应该给保商三年期限，凡是欠款在期限内的，就从本商追缴两成，其中一成给纲总，另一成分给参与交易的散商赔付，超过期限的就不再追究，以免他们逃避。”朝廷批准了他的建议。
那时候，除了曾国藩、李鸿章、左宗棠之外，只有左宗棠和丁宝桢以治理盐政的能力闻名。同治初年，左宗棠在浙江任巡抚，上奏说：“自从金陵失守后，淮盐入侵杭州、嘉兴、松江三府，只有绍兴府勉力支撑。后来很多产盐地区都失守了，浙江省也沦陷了。等到浙江东部收复后，才命令绍兴府暂时办理票盐，省城和嘉兴、湖州相继安定下来，但是老盐商无力运输和销售，请求将这四个府都改为办理票盐，并且设立机构稽查销售数量。”户部讨论后批准了。十年后，御史奇臣上奏说：“浙江东部的府设盐局，对盐商贩卖的盐，先压低价格，方便盐行收购，然后又抬高价格转卖，从中牟取暴利。应该请求撤销盐局。”户部讨论后，下令让巡抚杨昌濬调查核实。杨昌濬调查后报告说：“浙江两府本来是先征税后卖盐。自从改为票盐后，因为商人们实力薄弱，只能完成一半的税收，另一半税收等到销售后再补齐。建议撤销盐行，保留府设盐局，督促缴纳后半部分税款。”朝廷批准了这个报告。
福建乾隆年间，西边延平、建宁、邵武三个府管辖十五个州县，东边福宁府管辖五个州县，南边闽侯两个县，归商人承办，叫做“商帮”。南边的福州、兴化、漳州、泉州四个府管辖二十一个厅县，由官府承办，叫做“官帮”，也叫“县澳官帮”，官办和商办一起，叫做“朴户”。后来，官府把盐均匀分配给西路的商人代销，所以有了“代额”这个说法。商帮因为税收比较轻，乐意承运，但本该交的税却总是拖欠。
嘉庆初年，就实行带征（边征税边收旧欠）和减引（减少盐引数量）的办法。接着取消了代额，过了一段时间，代销的盐商就陆续倒闭了。道光元年，改成签商（签定合同的盐商）的办法。这时，以前的欠款都算在新盐商的账上，再加上盐务管理松懈，官府的人都住在省城，放任海船装运私盐，私下买卖，叫做“便海”，坏处太多了。到了道光二十九年，签商又陆续倒闭了，改成官府自己运盐，承办的人却把运盐的本钱一半都装进了自己的口袋。
福建省的盐运，乾隆年间用的是团秤，每百斤折算成申砝秤一百六十斤，用三十斤抵偿损耗。嘉庆年间，改用部砝秤，也不给损耗的盐了，盐引折算，每百斤只给四十二斤，却要卖一百斤的价钱，还要完成代额一百斤的税收，所以亏损越来越大。后来办法越改越坏。
同治四年，左宗棠当了福建巡抚，就请求改成票运，命令各盐场官员都住在盐场。西路用引商（凭盐引买卖盐的商人）当票商，县澳用朴户当贩户，用盐道的票子代替盐引，叫做“贩单”。西路用三十斤盐的引换一张票，东南两路和县澳用一百斤盐的引换一张票，这是因为西路每引六百七十五斤，东南两路和县澳每引一百斤的原因。裁减杂税，只收正税，每两正税加一钱的损耗费，在领票的时候交纳。另外抽取五钱的厘金，在各地设局抽收。计算下来，西路每引征银四两五钱，东南两路和县澳四钱四分。后来因为西路税重，奏请减免每引一两，同时征收厘金四钱。所有以前的欠款都免除了。免除了利息，本金则责令陆续归还。这一年征收正税、耗费和厘金四十多万两，带收旧欠税款十九万多两，就以四十万两定为正额。实行几年后，商人很高兴，私贩盐的现象也消失了。
陕西的花马池盐课，以前都是由布政使负责征收。到了同治十二年，左宗棠担任陕甘总督，因为西北边境用兵，就把盐课改成了盐釐，在定边设立机构抽收，叫做花定盐釐。这样一来，陕西的盐税收入就归属甘肃省了。
最初四川的盐，以云南、贵州为边界。而贵州的盐岸又分为四条路，从永宁出去的叫永岸，从合江出去到达贵州仁怀的叫仁岸，从涪州出去的叫涪岸，从綦江出去的叫綦岸。到了这个时候，盐运商人困苦不堪，他们能够顺利销售盐的办法，就只有走济宁和楚州这条路了。等到淮南地区收复后，滞留在那里没卖出去的盐引积压了八万多张，积欠的税款和被截留的钱财，加起来有上百万两白银。光绪初年，张之洞督办四川，决定由官府和商人共同销售食盐，先从贵州的盐岸开始整顿，制定了十五条章程：一、裁减多余的费用；二、清理积压的盐引；三、合理确定代销的办法；四、由官府和商人共同销售；五、兼管盐务的账目；六、盐引归还官府统一分配；七、延长时间上报销售情况；八、严格规定交接手续；九、谨慎处理资金；十、认真办理贵州的盐釐；十一、实际支付船运费用；十二、减少引底（引底是指运商向坐商租借盐引，每张盐引给银二十多两，由商人总共租收，作为税款和被截留的钱财，用来支付引费、官吏委员的提成和规费、商局的公费，剩下的二两银子分给各个坐商。到了这个时候，历年被截留的钱财，运商都已经缴纳了，本应该全部取消。只是因为时间长了，姑且准许保留一两）；十三、增加办理票据；十四、酌情保留补贴；十五、酌情给予奖励和晋升。在泸州设立总局，四个盐岸分别设立分局，并委任道员唐炯为督办。后来又接管了云南的盐岸，四川的盐运往云南，只有昭通、东川两府有张窝、南广两局，称为大滇边、小滇边。办理云南盐岸比贵州盐岸更难，因为云南自己也有盐，容易发生侵犯和越界的情况。张之洞想方设法堵截和控制，花了五年时间才开始盐运。
我当官后负责盐务，今年不仅把原计划的盐引全部销完了，还多销了上万引盐。收到的税收和各种杂费也有一百多万两，但是老百姓却很不方便。
朝廷派恩承和童华去查办这件事。他们到了四川，富顺县的富绅王余照假借灶户的名义上告，请求改成官府督办盐务。朝廷对此询问我的意见。我上奏说：“官府督办盐务，好处都让官府和商人得了；官府自己运销，权力完全掌握在官府手里，弊端很大。只有官府监督商人运销，官府和商人才能互相制约。”后来查明了案情，我奏请将相关人员绳之以法。到了光绪年间末期，各地的盐务也大多改成了官府自己运销。
另外，像奉天省，从纳税改成盐引制度，从康熙年间就停止了，一百七十年都没收税。到了同治六年，将军都兴阿奏请实行盐税制度，每担盐收取一千文钱，作为当地军费。光绪三年，将军崇厚请求增加到二千四百文；八年，将军崇绮又请求增加二千四百文，称为“四八盐釐”，这是练兵的经费；十七年，户部为了筹措军饷又增加了二千四百文，称为“二四盐釐”，这是给户部的经费；二十四年，将军依克唐阿又增加了 一千二百文，称为“一二盐釐”，这是兴办学校的经费。这三项加起来，就叫“八四盐釐”。二十八年，将军增祺又奏请设立督销局，每斤盐加收制钱四文，叫做加价，作为官府的本钱。其实，本来计划是官府设立机构收购、储存、运输和销售，名为督销，实际上是官府自己运销。碰上甲午战争和俄国战争，这个计划也没能实行。三十二年，将军赵尔巽请求取消督销的名义，在奉天设立官盐总局，在吉林和黑龙江设立分局，允许商人到盐场纳税运销。三十三年，东三省设立行省，总督徐世昌又把官盐总局改名为东三省盐务总局，于是吉林和黑龙江才开始实行官府自己运销。最初每年征收的税款是二十四万两或四十万两，赵尔巽到任后，增加到一百万两，后来又增加到一百四十万两。
蒙古盐的销售，归藩部经理负责。在陕西和甘肃地区销售的蒙古盐，大部分是来自阿拉善旗吉兰泰池的盐，老百姓都管它叫红盐。道光年间以前，都是老百姓自己运送销售的。到了咸丰八年，才开始招商承运，每百斤收银八两。同治年间，碰上回乱，商人受困，欠税严重，后来左宗棠改革，把税改成了厘金，每斤加收制钱五文。在山西销售的蒙古盐，也是红盐最多。嘉庆初年，阿拉善王把吉兰泰池献给了朝廷，朝廷就招商承办运输，把口外各厅，大同、朔平二府，以及太原、汾州等地的原本吃本地盐的州县，都划给了吉兰泰盐作为销售区域。一直到嘉庆十七年才取消这个规定。凡是进入山西的蒙古盐，都要在杀虎口征税，每斤一分五厘。除了红盐，还有其他三种蒙古盐：一种是鄂尔多斯旗的盐，一种是苏尼特旗的盐，老百姓管它叫白盐，还有一种是乌珠穆沁旗的盐，叫青盐。起初，这几种盐按照老的盐税制度在关内销售。到了嘉庆末年才开始纳税。到了光绪年间，都改成了抽厘的办法收税。
在直隶地区销售的，主要是青盐和白盐。光绪二十八年，察哈尔都统奏请对青盐白盐抽厘，每斤收制钱四文，一年大概能收十二万多两银子。第二年，热河都统也照此办理，每斤收五文。同一年，直隶总督又请求在张家口设立盐务督销局，在口外设厂收盐，招商承办，每千斤包纳课银二两，一年大概能收三万多两银子。光绪三十三年，热河也设立了类似的机构，每百斤征收银四钱。到了宣统元年，又减为二钱五分，一年大概能收六万多两银子。
新疆的蒙古盐，以前都是老百姓自己买卖的。光绪三十四年以后，才开始在精河盐池征税，一共征收了一万四千四百两银子；在迪化征收了五千一百两；在鄯善征收了二千四百两；其他的地方还是免税的。
一开始，盐税主要在淮河两岸征收，税额都很重。后来曾国藩整顿盐政，税收才稍微减轻了一些。接着又想恢复淮盐的专卖制度，还打算加重川盐的税收。咸丰五年，规定每万斤花盐抽税八两，后来商人私下加价，卖到每万七千斤，四川总督骆秉章就请求按照多出来的斤数，再加收十七两税，一共收取二十五两。后来其他省份也都效仿加税。到了光绪年间，开始使用铜元，盐价实际上已经暗中上涨了，除了釐金之外，又打算加价。
这事儿最早可以追溯到雍正年间。长芦盐区盐价，从康熙二十七年开始，每斤的价格定在银一分四毫到一分二釐六毫之间不等。雍正六年，巡盐御史郑禅宝上奏说：“商人们收税是用银子，老百姓买盐是用铜钱。康熙年间，一两银子能换一千四五百文钱，每斤盐十六文钱。现在一两银子能换两千文钱了，但是盐价却还是老样子，甚至有的地方还降到了十三四文，用钱换算成银子，就不够数了。应该请相关部门和督抚一起商量一下。”到了雍正十年，才批准每斤盐加收银一釐。乾隆以后，这个做法推广到其他省份，不过当时的本意是为了体恤商人。嘉庆五年，长芦巡盐御史观豫因为川、楚地区战乱未平，奏请加价以筹措军费。仁宗皇帝说：“用加税的办法来筹措军费，会扰乱老百姓的生活，朕不愿意这样做。现在老百姓每天吃盐也就花一二文钱，如果涨价，人人都会受累。而且私盐贩子一定会因为盐价太高而兴起。”后来因为河道工程需要很多钱，道光年间以后，盐税还是不断增加。到了光绪二年，因为要筹措西征的军粮，户部侍郎袁保恒奏请各省每斤盐统一加收二文钱，但是两江总督沈葆桢极力反对，这才作罢。
好家伙，自从新政推行以后，国家财政收入全指着盐税呢！你想啊，二十年前跟日本打仗，为了筹备军费，每斤盐就加收了两文钱。二十七年的时候，为了还赔款，又加了四文。到了三十四年，说是为了弥补药材税收的缺口，又加了四文，其中一半用来练兵，一半归盐务部门支配，这可是盐税收入大增的主要原因啊。当时地方官和盐商开会讨论，大家都担心盐卖不出去，可没办法，这税收还是要收的，所以盐税收入比道光年间翻了好几倍。
但是，长芦盐区因为义和团闹事，盐商损失惨重，甚至要借外国的钱才能维持。山东的盐引，从同治六年开始改成官办，结果问题一大堆。河东盐区还是官民一起运盐，可就是卖不出去。福建的盐引运输、四川的官办盐运，情况也都差不多。广东潮桥，以前是官府运盐，后来跟六柜一起交给盐商经营，效果也不怎么样。云南子井的盐场，剩下的没几家了。淮河和浙江的盐场，更是衰败得厉害。
宣统元年，有个叫载泽的大臣上奏皇帝说，淮南的盐场因为靠近海边，海水冲刷，盐卤变淡了，石港、刘庄那些盐场产量都下降了，金沙场甚至都没盐产了。反倒是淮北的三个盐场，离海近，盐卤还很浓，但是他们晒盐是用砖砌的盐池，产量受盐池数量限制。最近淮北那些盐场，在砖池以外又新开了很多盐池，甚至新池子都建好了，老的盐滩还没划分好，导致产量根本没法控制。南边的商人跟德昌公司在淮北建盐池，北边的商人觉得很不方便。
浙江的盐产量很大，余姚、岱山产量最高，其次是松江的袁浦、青村、横浦等盐场，这些都是板晒盐。杭州、嘉兴、宁波、绍兴这些地方的煎盐场，盐卤都要从余姚买。这几年盐卤贵，柴火也贵，成本增加了，商人就放弃煎盐改晒盐了，灶户也停工不煎盐了。煎盐的少了，龙头、长亭、长林这些盐场就长期缺盐，大家都跑去余姚、岱山买盐了。余姚的海滩离盐场远，岱山又是个孤岛，以前根本没设盐场，虽然现在政府在那儿建了仓库，但政府收的盐有限，私自晒盐的却很多。这就是各地产盐的情况。
淮盐和浙盐都有固定的产盐区域，但是河南的西平、遂平那些盐场早就废弃了，湖南的衡阳、永州、宝庆三府和靖州，本来是淮盐的销售区域，却卖起了广东的盐；湖北的安陆、襄阳、郧阳、荆州、宜昌五府和荆门州，本来也是淮盐的销售区域，却卖起了四川的盐；浙江的温州、台州、宁波、处州等地，只收税，还没实行盐引制度。现在淮北的盐，要经过三个中间商转运，中间环节多，容易出问题，票贩不管关税，河南的盐贩还老抱怨湖北的盐贩，问题在于商人们联系不紧密，各省又收税，这都让商人受不了。淮南有四个盐务督销机构，权力跟盐运司平起平坐，盐运司管不了督销机构，分销也不完全受督销机构管辖，问题在于官府权力不统一，商人又各自为政，这当然会出问题。
浙江的盐场，离场子近的有肩挑和住家运输两种，离场子远的，就有纲运和引运两种方式。再加上政府办的和商人承包的，方法都不一样，乱七八糟的，到处都是补丁。盐捆好要出厂，路上关卡层层盘查，船户还偷运，这些问题都避免不了。这就是各地销售盐的情况。淮盐销往江苏、安徽，跟浙江盐、东海盐的销售区域相邻；销往河南，跟东海盐、芦盐的销售区域相邻；销往西岸，跟浙江、福建、广东盐的销售区域相邻；销往湖南、湖北，跟四川盐、湖北盐的销售区域相邻。湖北的襄阳、樊城，还被芦盐私盐、潞盐私盐冲击；湖南的衡阳、永州、宝庆，又被广东私盐占据；浙江的销售区域，江苏、安徽、西岸都跟淮盐相邻，就连浙江本省的温州、台州等地，也被福建私盐侵占，这些区域界限不清，经常发生冲突。
最近京汉铁路通车了，贯穿河南，淮盐和芦盐的竞争更激烈了。将来津浦铁路、粤汉铁路建成后，淮盐的销售区域将四面受敌，这还只是说邻近地区的私盐问题。更严重的是，安徽和河南都是淮盐的销售区域，但是安徽的颍州跟汝州、光州接壤，就以低价冲击河南的市场；台州和处州都在浙江，但是处州的缙云县被台州的商人承包，就因为税收低而侵占处州的市场。江西建昌的盐场早就废弃了，最近政府又设立了官办盐运局想恢复，但是降价跟私盐竞争。抚州已经面临私盐倒灌的危险，上海租界一直是私盐的窝点，最近政府设立了事务所来管理官盐销售，但是越界运输，江苏方面经常抱怨，所以说淮盐侵占淮盐的市场，浙江盐侵占浙江的市场。总之，哪里有利可图，人们就蜂拥而至，这很难阻止，只能靠严厉打击私盐。但是官兵懒散腐败，制服不了那些走私贩子，反而骚扰老百姓。地方官员也因为盐法长期废弛，不负责任，睁一只眼闭一只眼。这就是各地盐业区域毗邻的情况。
最近筹集资金，盐税是很大一部分，淮盐和浙盐又位于全国中心，关系到全局，非常重要。为了整顿盐业，必须统一管理权力。我建议把盐务交给我的部门统一管理，产盐的省份，督抚担任会办盐政大臣，行盐的省份，也兼任会办盐政大臣。皇帝批准了。大臣说的南边商人建盐池，是指光绪三十三年，淮南盐不够卖，就在淮北埒子口苇荡左营增加了新的盐池，叫做济南盐池。三十四年，北边商人说影响了旧盐池的销售，江督张人骏就下令，按照淮南的缺额，以十万引为标准。三个中间商转运，是指淮北的盐引，以前由票贩从垣曲运到西坝，卖给湖北的盐贩，再由湖北的盐贩运到正阳关，按顺序卖给岸上的盐贩。
载泽接到朝廷的命令，要他负责盐务，于是就设立了盐务管理机构，按照地区划分成八个办事处，先从淮北地区开始整顿。他的整顿计划主要有四点：一是修复西遂废弃的盐场堤岸；二是撤销淮河边上的芦苇店（这些店面可能涉及到私盐交易）；三是体恤盐商的辛苦，减轻他们的负担；四是维持河南省的盐价不变。他跟河南巡抚吴重熹商量，只有最后一条，吴重熹坚持要维持原样。
载泽还上奏朝廷，决定在西坝设立盐税总局，在临淮关设立检验局，其他的关卡全部取消。盐商不再需要经过三道关卡贩卖食盐，可以直接到总局缴纳盐税和附加税。规定每引盐的价格是二元二角银币，折合库平银一两六钱，一次性缴清。至于在当地销售的食盐，每引减免四角银币，折合一两二钱，比原来少了三成。这些都是光绪二年七月的事情。
直隶张家口外收蒙盐（蒙古盐）的各个场站，以前都是由商人承包经营的。到了宣统元年，改成了公司经营。到了现在，又改成了官方设立的盐栈，由各厅州县作为盐引发放地，商人承包盐引，每年二万引，征收银子十五万七千两。四川各地的盐引运输，从咸丰年间开始，增加到六十八个厅州县，官府的运输经常受到阻碍。现在，载泽奏请朝廷，按照现有的盐井数量确定盐引数量，严禁私盐买卖，杜绝私盐引的现象。三年后，用大清银行七百万两和直隶银行六十万两的款项，偿还了芦苇商人的外债，将三十六个盐引发放地收归官府经营，并在天津设立了管理机构。永平七县，道光年间是由州县负责征收盐税的，光绪二十九年改成了官办的运输局。现在，新河、平乡两县因为没有商人愿意承包，也一起归天津的管理机构管理。
一开始，跟各国通商的时候，有些东西是禁止进出口的，盐就是其中一种。结果呢，你看，奉天的旅顺大连、吉林的长春，都有日本盐；吉林的珲春延吉，有朝鲜盐；黑龙江的满洲里黑河，吉林的东宁，有俄罗斯盐；广西的镇南关，云南的蒙自，有法国盐；香港澳门那些地方，更是盐的入侵泛滥成灾。 山东胶州湾被德国租借去了，他们就霸占了即墨的盐场；奉天辽东半岛先被俄国租借，后来又转到日本手里，他们又占了金州的盐滩；还有复州的交流岛和凤鸣岛，日本人还跟当地谈好了，要包买剩下的盐，还要派人来抓私盐贩子。后来抓私盐的策略实施了，但包买盐的事儿没谈成。广东的广州湾被法国租借，吴川的茂珲盐场也被他们占了，他们把盐运到香港和越南卖，再偷偷运回内地，这简直就是把盐法搞得一团糟啊！管盐税的官员们，以后可得想办法好好整治整治啊！
