明朝末年，各种苛捐杂税层出不穷，老百姓穷得揭不开锅了。清朝入关后，一开始倒是取消了不少苛捐杂税，给老百姓一个新的开始。到了康熙、乾隆年间，国家富强，百姓富裕。凡是人口增加，都不再加税，还多次全面免除全国的赋税，这在历史上可是从来没有过的！
哎，可惜好景不长。从道光、咸丰年间开始，海禁开放，国家也接连出事。花钱的地方多了去了，赚钱的路子却堵死了。那些当官的，看不清国际国内的大形势，惹是生非，发动战争，国家仓库里的钱财，一下子就没了，赔付战争的费用高达四百多亿两白银！ 为了还外债，把全国的财产都抵押出去了，几十年都还不清。各种摊派加捐，搞得上下都苦不堪言。于是，他们开始改革海运以节省漕运费用，改变货币制度发行国币，整顿盐政增加财政收入，开采矿产扩大财源。 还修铁路，改邮政，建电报局，发展海运。新政层出不穷，拼命想赚钱，可是却完全不理会古代圣王们“人口众多，粮食不足，要轻徭薄赋”的道理。
你想想，就连唐尧虞舜那样太平盛世的时期，他们还告诫舜、禹要时刻警惕“天下百姓困苦，国家气运终将衰竭”的风险呢！当政者怎么能忘记这个道理呢！ 接下来，我就把清朝的财政史，一条一条地写出来。
清朝统计人口，只有外藩扎萨克所属的人口登记档案由理藩院管理。各省其他各种类型的人口，由当地官员在十月造册，次年八月报送到户部，浙江省的清吏司负责审核。而满洲、蒙古、汉军的人口登记档案则由户部八旗俸饷处管理。年底，把全国的人口统计汇总成黄册呈报朝廷。
好家伙，这古代户籍制度还挺复杂！咱们一句一句捋捋。
首先，户口分几种？军户、民户、匠户、灶户，这几种是主要的。其他的，像回族、番族、羌族、苗族、瑶族、黎族、夷族这些，都归他们所在的府、州、县管。至于民户，男人叫“丁”，女人叫“口”。男的十六岁就算成年丁，没成年的也叫“口”。丁口都跟户籍挂钩。算人口呢，内地按丁口算，边疆地区按户口算。不过，像回族、番族、黎族、苗族、瑶族、夷族这些，都融入我们文化很久了，也按丁口算人数了。 但是，有些地方还是按户口算的，比如三姓所属的赫哲、费雅喀、奇勒尔、库叶、鄂伦春、哈克拉五十六姓，甘肃的各个土司，庄浪厅的番民，西藏各个土司的三十九族，乌里雅苏台的唐努乌梁海贡貂户，科布多所属的阿尔泰乌梁海贡貂户、贡狐皮户，阿尔泰诺尔乌梁海贡貂户、贡灰鼠皮户，这些都是按户口算的。那些土司管辖的番族、夷族，只报寨子数、族数，不报户数的，就不算进去了。
接下来说户籍登记，主要分四种：民籍、军籍（也叫卫籍）、商籍、灶籍。登记的时候，必须查祖籍。比如，如果一个人在一个地方住了二十年以上，盖了房子，安了坟，就可以申请入籍当官，但得声明祖籍避嫌。要是本人已经去世了，他的子孙在别的省份有田地、人口、粮食，原来是附在户籍上的，也可以继续登记。还有，军户流放人员的子孙，跟着一起迁入户籍的，也允许参加考试之类的。 另外，还得查家谱，看宗族关系。比如，要是没有儿子，可以过继同宗、辈分相当的人为后代。要是只有女婿、义子或者收养了三岁以下的孩子，可以分点财产，但不能算作继承人。最后，还得区分良贱。老百姓是良民，奴仆和戏子是贱民。衙门里当差的皂隶、马快、步快、小马、禁卒、门子、弓兵、仵作、粮差和巡捕营的差役，都算贱役，和奴仆一个等级。冒籍、跨籍、跨边、侨籍，这些都是不允许的。
清朝世祖皇帝入关后，下令要登记户口，发放户口牌。具体做法是：十户人家设一个牌长，十个牌长设一个甲长，十个甲长设一个保长。每家每户都发给印有姓名和人口数量的牌子。出门要登记去哪儿，回来要登记从哪儿来。寺庙道观也要一样发牌子，登记僧道们的出入情况。客栈要登记住宿客人的姓名和行李，方便检查。
乾隆二十二年，户口管理制度又修改了，一共十五条新规定。第一条，直隶省以下的地方，每家每户每年都要领门牌，牌长、甲长三年换一次，保长一年换一次。如果甲里有人偷盗、参与邪教、赌博、藏匿逃犯、拐卖人口、私铸钱币、私卖东西、贩卖私盐、欺压百姓、贩卖硝石硫磺，或者私下成立什么组织敛财聚会，以及出现面生可疑的人，都要立即向有关部门报告。户口迁移也要随时上报，门牌也要相应更换或补发。第二条，士绅人家和普通老百姓一样，都要登记造册。第三条，旗人和汉人混居的村庄，也要一起登记造册。旗人和汉人犯了事，地方官要和理事同知一起处理。驻防营里的商人和居住的百姓，以及官兵雇佣的人，都要另外编册登记，报给理事厅审核。
第四条，边疆蒙古地区种地的百姓，也要设立牌头、总甲和十家长等等，如果有人偷窃抢劫或者藏匿逃犯，都要上报。第五条，外地来经商或者买了产业的百姓，和本地人一样登记造册。第六条，盐场井灶也要另外编排甲，雇佣的工人要和灶户一起登记。第七条，矿厂的工人，厂里的负责人、矿长、峒长、炉头等等都要一起检查登记。各地的煤窑老板，要把雇佣的工人登记报给地方政府审核。第八条，各省山区居住的棚户人家，也要按户登记造册，地主和保甲要一起报。广东的寮民，每寮发一个牌子，互相保结。第九条，沿海各省的商船和渔船，要取得澳甲和邻居的担保，报官领照。商船要登记船主、舵工、水手的年龄、相貌、籍贯，出海时，各船之间要互相担保，到海关检查放行。渔船只要登记船主的年龄、相貌、籍贯。内海的小渔船，由澳甲检查。内河船只，要在船尾挂粉牌，由码头检查。渔船的渔民、在水边搭棚吃饭的人，都要归附近保甲管辖。
第十条，苗族人如果长期住在内地，已经登记入保甲的，按照普通百姓一样登记检查。其他地方的苗族、瑶族，每千百户要由头人和峒长等负责检查约束。第十一条，云南地区如果汉族和少数民族混居的，一起编入保甲。那些依山傍水自成村落的，要让管事的头目造册登记检查。第十二条，四川的客家人，和本地人一样登记检查。第十三条，甘肃的番人和本地人，由土司负责检查。如果是地方官管辖的，要让管事的头目登记，地方官发牌子报备。四川改土归流的各个番寨，由乡约、甲长等检查，都听从抚夷掌堡的管辖。第十四条，寺庙道观的僧道，由僧纲、道纪按季度登记报备。各省的回民，由礼拜寺的掌教负责检查。第十五条，外来的流民乞丐，由保正督促丐头检查，年轻力壮的送回原籍安置，其他的归入收容机构管理。从此以后，户口管理的法律就更加严格了。
那时候，各个省份的番族、苗族和内地老百姓语言不通，经常因为沟通障碍发生冲突。
二十四年，朝廷制定了番界和苗疆的禁例。规定台湾的汉人和番人不能通婚，违反者强制离婚。各省的老百姓不能无缘无故擅自进入苗族地区，苗族人也不能无缘无故擅自进入汉人地区，违反者都要依法处罚。如果要进行贸易往来，必须取得户口所在地邻居的担保，然后向官府报备申请通行证，由关卡检查放行才能通行。
棚户，这词儿最早是从江西、浙江、福建这几个省传出来的。那山里头，不少老百姓就搭个棚子住着，种点麻、种点其他的，有的打铁，有的造纸，有的种蘑菇，各有各的营生。广东那边穷人上山搭个寮子住，收集香木磨成粉，或者砍柴烧炭的，就叫寮民。雍正四年，朝廷规定，这些棚民寮民也按保甲法一起登记管理。
乾隆二十八年，朝廷又规定，各省那些单身一人租地种地的棚民，必须回原籍领个印票，还得有亲戚朋友担保，才能租地种地安顿下来。要是来历不明的，就责令担保人好好查清楚，上报官府。五十五年，皇上说了：“广东总督奏报说，把雷州、廉州交界海上的涠洲岛，还有东边斜阳那边的寮房都拆了，把人都送回老家，免得跟海盗勾结闹事。他们还拆了校椅湾等三十二处寮房，一共一百六十二户，然后又给这些人安置和抚恤。沿海各省的岛屿上，好多内地老百姓都安居乐业呢，要是突然下令让他们搬走，几十万老百姓流离失所，这于心何忍啊！而且，万一处理不好，好人反而变成土匪了。所以，各省海岛，除了那些本来就该封禁的地方，其他的都按原样住着。那些零零散散住的，大多都是穷人，更不能让他们无家可归。至于那些渔民出海打鱼，暂时在岛上搭个寮子住，也不能一概禁止。再说，人本来就少，查起来也不难，只要各省督抚严厉命令文武官员好好管理保甲制度就行了。要是发现有土匪混进来，或者窝藏土匪的，一查出来，就把他们住的寮房烧掉，杀鸡儆猴！渔船出入港口，必须领个通行证，登记姓名。要是进港的时候藏有货物，看着可疑，就得严加盘问，很容易就能抓住他们。”
五十七年，皇上又说了：“福宁府奏报说，山东省海岛上住着两万多人，其他各省海岛上的人应该也不少。按照之前的规定，不准再盖房子，免得人越来越多。还是要留心观察，别让他们跟土匪勾结，惹出事端。”咸丰元年，浙江巡抚常大淳上奏说：“浙江棚民开山太多了，导致河道淤塞，影响了水路和农田。请求想办法登记安置，分别决定留下还是离开。” 朝廷就按照他的建议做了。
四川经历了张献忠起义的浩劫，老百姓死伤殆尽，剩下的人寥寥无几，种地的都是从长江流域、湖北湖南逃难过来的。到了雍正五年，逃荒来四川的人更多了。上面下令，让四川各州县把人口一个一个地查清楚，登记姓名籍贯，如果是真的穷困潦倒的百姓，就根据人口多少，给他们分五六十亩或三四十亩荒地，让他们开垦种地。
吉林的宁古塔、伯都讷、阿勒楚喀、拉林这些地方，乾隆二十七年就规定了，不准没有户籍的流民居住。到了乾隆三十四年，吉林将军傅良上奏说：“阿勒楚喀、拉林地区有两百四十二户流民，请求限期一年全部驱逐出去。”皇上说：“这些流民是在规定之前就住在那里的，应该允许他们登记户籍，开垦土地，妥善安置，不能让他们流离失所。”到了嘉庆年间，郭尔罗斯地区又有两千三百三十户内地新来的流民，吉林厅有一千四百五十九户，长春厅有六千九百五十三户，这些都经过将军上奏，登记造册，妥善安置了。至于山东老百姓搬到关外居住的，康熙五十一年就已经有十万多人啦。圣祖皇帝下旨说：“以后山东老百姓到关外，或者从关外回山东的，都要查验他们的相貌、籍贯，造册登记，互相核对。”后来，直隶、山西的老百姓也有很多搬到关外的。
雍正初期，陆续在古北口、张家口、归化城设立了三个同知来管理，后来又把万全县的县丞调到张家口，古北口又增设了一个巡检，归化城又增设了四个通判和一个巡检，各处都按照当地居民的情况，实行保甲制度，登记姓名籍贯，每年向中央政府报送核查。老百姓出入关口，都要由原籍州县开具印信证明，验明身份才能通行。所有放行的凭证，都要造册上报中央政府。
福建和广东的老百姓搬去台湾的人特别多。嘉庆十五年，浙江和福建的总督方维甸上奏说：“噶玛兰的土地肥沃，内地老百姓移居到这里的人很多。现在查户口，漳州人有四万两千五百多人，泉州人两百五十多人，广东东部人一百四十多人，他们跟当地原住民和外来的各种人混杂居住，必须得好好管管。” 于是就商量着增加噶玛兰一个通判。
另外，像江苏的铜山县和沛县，自从黄河水退了之后，变成了荒地，山东曹州、济宁府等地的人陆续过去，成立了湖团，一起开垦种地。铜山县和沛县的本地老百姓，因为外地人来占地种田，天天跟他们发生冲突。同治五年，户部上奏说：“查清楚那些容留捻军匪徒的刁团、王团，把他们赶回老家。那些老实本分的垦荒团队，就让他们安心种地吧。” 总之，这些汉族人和少数民族混居的情况，本地人和外地人互相猜忌的情况，担心他们会闹事，就要严格防范；可怜他们无家可归，就要宽容地对待他们，关键还是要靠保甲制度来解决问题。
以前，户口登记这事儿，也就是个例行公事，而编审户口，才是赋税征收的根基。编审户口的制度是这样的：县里的官府先造册上报州府，州府再汇总成总册上报布政司。军队、百姓、工匠、灶户这四种户籍，又分别分成上中下三等。丁口包括民丁、站丁、土军丁、卫丁、屯丁。把所有丁口数量统计出来，登记在黄册上。然后督抚根据布政司的册子，上报户部，户部再汇总成奏报呈给皇帝。顺治十四年，下令州县官府编审户口，新增丁口超过两千名的，都要记上功劳。康熙五十一年，有“新增人丁永不加赋”的圣旨，从此圣祖的仁政，就一直持续到他去世。
但是丁口有注销的，那就免不了要补充。所以康熙五十五年，户部建议用编审新增的丁口来补足以前空缺的名额，如果还有剩余的丁口，就登记在滋生册里上报，皇帝准了。乾隆皇帝给内阁下旨说：“朕查阅了去年各省上报的人口数量，跟康熙年间相比，增加了十多倍。承平日久，人口日益繁多，国库的储备自然不可能像以前那样充裕了。而且房屋占用的土地，也翻了好几倍。生产的人少，吃饭的人多，朕对此非常担忧。幸好朕即位以来，开疆拓土，国土面积日益扩大，老百姓都能在边疆开垦土地，暂时得以糊口。但是要长远打算，除非荒地变少，家家都有余粮，否则难以享受到太平盛世的福祉。各省督抚以及负有牧民责任的官员，务必随时劝导百姓，使勤俭节约成为风气，珍惜物力，充分利用土地资源，千万不要互相攀比奢侈浪费，养成懒惰的习惯。”
那时候编审户口的制度已经停止了，各省上报的人口数量，大多以每年造的烟户册为依据。时间一长，官吏们就把它当成走过场，上报的数字大多不准确，这怎么能体现朕想要了解天下人口数量的心意呢？”他又下旨说：“据郑辉祖说，以前办理的人口册，每年新增的人口数量，都一模一样。这样草率地沿袭下来，成什么样子！所有各省今年应该上报的人口册，都延至明年年底。如果再出现错误，一定严惩不贷！”当时的人口册恐怕难免有随意填写造假的弊端，但是自从圣祖以来，休养生息一百多年，老百姓这期间，从少到老，都不知道兵革之患，而且年年丰收，百姓安乐，没有夭折、疾病、伤残等导致人口减少的情况，所以人口众多，也不能说完全是虚报的。
雍正四年的时候，编审制度就停了。当时直隶总督李绂上奏说，这编审制度五年才搞一次，虽然说是为了清查户口，但是不如保甲制度更详细，保甲制度既能查到那些到处乱跑的游民，又不用另外再查户口。所以他建议以后严格执行编排人口的工作，十六岁以上的人，一个都不能漏掉。每年年底把册子做出来，布政司汇总后，再做一本总册上报。册子上只写里户的人口数量，不用列那些花户（指不纳税的户口），这样既能减少文书工作，又能把人口数量统计得比较齐全。
乾隆五年，户部又要求各省督抚每年十一月都要把人口数量和粮食产量一起上报，但是边疆地区和苗族地区因为不参与编审，所以不在此例。朝廷就同意了这个建议。到了乾隆三十七年，采纳了李瀚的建议，彻底停止了编审制度。从此以后，只有漕运和军队的丁口四年编审一次了。
清朝继承明朝末年的战乱之后，人口损失惨重。经过几朝的休养生息，人口数量逐年增加。简单来说，顺治十八年统计全国人口，大约是一千九百二十万三千二百三十三口；康熙五十年，是两千四百六十二万一千三百二十四口；康熙六十年，是两千九百一十四万八千三百五十九口，又增加了四十六万七千八百五十口；雍正十二年，是两千六百四十一万七千九百三十二口，又增加了九十三万七千五百三十口；乾隆二十九年，是两千五百五十九万一千一十七口；乾隆六十年，是两千九百九十六万五千四十五口；嘉庆二十四年，是三万一千一百二十六万五千四十五口；道光二十九年，是四万一千二百九十八万六千六百四十九口。到了咸丰、同治年间，因为战乱不断，很多省份的户口统计都缺失，能查到的也就只有两千多万到几千万人口不等。到了光绪元年，全国人口是三万二千二百六十五万五千七百八十一口。
1906年，政府重新整理了官职制度，把户部改名叫度支部，把原来的巡警部改成了民政部，负责调查人口数量，各省也设立了专门的官员负责这件事。第二年，政府下令各省要上报准确的人口数量，说是这可是国家治理的基础啊！民政部汇报说：查了一下，1906年黑龙江、安徽、江苏、福建、甘肃、广西、云南的人口登记，还有1905年的，都没补齐。各省的督抚（省长）明明知道超过期限了，按规定应该要被追究责任，但因为积习难改，一直拖着没完成。我们民政部刚接手这个工作，正想办法解决呢，打算请求皇上命令各省督抚，责成府、厅、州、县，按照乡、区划分，自己调查准确的人口数量，每年12月底截止统计，这样界限就清楚了。然后限他们在第二年10月之前把数据报上来。皇上批准了。
1909年，政府又发布了新的户口登记表格，要求先调查一次人口数量，限期第二年十月报上来，然后继续调查，到1912年十月再报上来。到了1911年十月，北京城内外、顺天府、各省、各旗营、各驻防部队、各蒙古旗上报的数据显示，除了新疆、湖北、广东、广西等省，以及江宁、青州、西安、凉州、伊犁、贵州、西宁等驻防地，还有泰宁镇、热河等蒙古旗，以及川滇边境地区没报上来以外，全国总共登记在册的户数是6924万6374户，其中正户5466万8004户，附户1457万8370户；人口总数是23959万4668人，其中男性13966万2410人，女性9993万2258人。
从1727年开始，户部批准了福建台湾府的199名生番（原住民）并入彰化县的户籍，广西庆远府的179名归化土民并入宜山县的户籍。后来，台湾生番、四川生番和岭南地区的少数民族归化的人越来越多，政府规定专门的官员管理他们，让他们组成保甲组织，负责治安，逢集日还要宣读圣旨，进行教化。从此，这些少数民族的衣着打扮、语言习惯都跟当地汉族人没什么区别了，甚至还有人读书参加考试呢。
话说清朝同治、光绪年间，交通越来越发达，咱们中国人下地种田、做买卖、搬家迁徙，遍布全国各地，甚至有些人还加入了外国国籍。到了宣统元年，也就是清朝最后一个皇帝在位的第一年，外交部和负责修订法律的大臣们一起，开始制定咱们国家的国籍条例。
因为当时各国对国籍的规定不一样，有的按出生地算（属地），有的按血统算（属人），这两种说法互相冲突，很容易产生矛盾。所以，咱们就采取折中办法，把国籍条例分成四章：固有籍、入籍、出籍、复籍，主要还是按照血统来算。后来，宪政编查馆把这四章细化成了二十四条具体规定。
这第一章节“固有籍”里，主要讲的是，不管你生没生在中国，只要你是中国国籍，那就有三种情况：第一，你爸爸是中国人；第二，你爸爸死了，但你爸爸死的时候是中国人；第三，你妈妈是中国人，但是你爸爸是谁不知道，或者你爸爸根本没国籍。 第二种情况是，你爸妈是谁都不知道，或者他们都没国籍，但你出生在中国，那也算中国国籍。还有，那些在国内发现的弃婴，连出生的地方都不知道，也一样算中国国籍。
好家伙，这文件讲的是外国人入中国籍的事儿。第三条，说的是那些本来就持有外国国籍的人，想加入中国国籍，可以申请。申请条件有五个：第一，在中国住满十年以上；第二，年龄超过二十岁，而且按照他们本国的法律，是具有民事行为能力的；第三，品行端正；第四，有足够的钱或者一技之长，能够养活自己；第五，按照他们本国的法律，入中国籍后，他们的外国国籍会被自动取消。要是那些本来就没有国籍的人想入中国籍，只要年满二十岁，并且符合上面说的第一、三、四条条件就行。
第四条，要是外国人或者无国籍人士对中国有特殊贡献，就算不符合前面那四条条件，也可以由外交部和民政部一起上报朝廷，特批他们入籍。第五条，外国人或者无国籍人士，只要是嫁给中国人的女人；或者被中国人收为继女并且一起生活的；或者私生子，父亲是中国人，并且父亲承认了的；或者私生子，母亲是中国人，父亲不承认，但是母亲承认了的。只要符合以上任何一种情况，都可以直接入籍。不过，女人嫁给中国人入籍，必须是正式结婚登记在案的才行。其他情况，还要按照他们本国的法律，确保未成年且未婚。第六条，男人入籍的话，他的妻子和未成年的孩子也要一起入籍。但是，如果按照他们本国的法律，妻子和孩子不需要取消本国国籍，那就另当别论。如果妻子自己申请入籍，或者入籍人自己申请未成年孩子入籍，即使不符合第三条的前四个条件，也可以申请。第七条，入籍人的成年子女，如果现在住在中国，即使不符合第三条的前四个条件，也可以申请入籍。
第八条，入籍的人不能担任以下职务：一，军机处、内务府的官员以及京内外四品以上文官；二，各种武官和军人；三，上下议院和各省谘议局的议员。不过，这些限制，特批入籍十年后，其他入籍人员二十年后，可以由民政部向朝廷申请豁免。第九条，申请入籍的人，必须声明入籍后遵守中国法律，放弃本国权利，并且签署保证书，还要请当地有声望的绅士两个人担保。第十条，申请入籍的人，应该向当地官员递交申请，由主管官员转呈民政部批准，然后颁发执照作为凭证。如果申请人在外国，就应该向领事馆递交申请，由大使馆转呈民政部备案，或者直接向大使馆递交申请，由大使馆转呈民政部备案。
好家伙，这上面写的是啥？咱们一句一句掰扯掰扯。第十一条说，中国人要是想放弃中国国籍，得先申请。
第十二条，申请放弃国籍，得满足四个条件：第一，没啥没结案的刑事或民事官司；第二，没服兵役的义务；第三，该交的税都交了；第四，没当过官，也没啥特殊的身份背景。 第十三条，这有点复杂了。女人嫁给外国人，或者继父是外国人住一起的，还有私生子，要是爸爸是外国人并且承认了孩子的，或者妈妈是外国人，爸爸不承认但妈妈承认了的，这些情况都可以放弃中国国籍。不过，女人嫁外国人得是正式结婚登记了的才行，其他情况还得符合中国法律规定的未成年或未婚的条件。
第十四条，男人放弃国籍，他老婆和未成年的孩子也一起放弃。但要是老婆想留着中国国籍，或者男人想让未成年孩子留着中国国籍，可以申请，这样孩子和老婆就能继续保留中国国籍了。第十五条，已婚妇女不能自己申请放弃国籍。未成年或者没独立能力的，也不准自己申请。
第十六条，放弃中国国籍的人，在中国境内享受的那些特权福利，统统都没了。第十七条，申请放弃国籍的人，得自己写个保证书，声明自己符合第十二条的那些条件，并且没犯过啥没被发现的罪。第十八条，申请放弃国籍，得先跟当地政府说，然后由地方政府向上级部门申请，最后民政部批准才行。在国外的，得先跟领事馆说，再由大使馆上报。总之，没经过批准，不管啥情况，都还是中国国籍。
好家伙，这上面说的都是以前关于恢复户籍的事儿。第一条说，如果你嫁给外国人然后放弃了中国国籍，离婚或者你老公死了之后，可以申请恢复中国国籍。第二条说，你老公是外国人，他放弃了中国国籍，你离婚或者他死了，或者你们没成年的孩子成年了，你都可以申请恢复中国国籍。第三条说，如果你放弃了中国国籍，但还在中国住满三年以上，符合某些条件（具体条件没写），也可以申请恢复中国国籍。但外国人入籍中国后又放弃了，不在此列。第四条说，申请恢复中国国籍，得找你老家省里俩有头有脸的正经商人给你担保，然后把申请递交给当地官府，再由当地官府上报民政部批准。第五条说，恢复中国国籍后，五年内不能担任某些官职（具体官职没写）。第六条说，这个条例从皇帝批准后就开始执行。
接下来是关于改籍为良的事儿，也是政府的好政策。山西等地以前有些乐户，祖上因为明朝建文帝时期没支持燕王朱棣，就被编成了乐户（类似于贱民）。雍正元年，政府下令取消乐户，让他们改行做良民。同时，浙江的惰民、苏州的丐户，跟乐户差不多，也都被取消了户籍。雍正五年，江南徽州的伴当、宁国的世仆，当地人叫他们“细民”，有些人家丁口差不多，却要给另一家人当奴隶一样干活，政府也下令把他们的户籍取消了。雍正七年，广东的蜑户（水上居民）靠打渔为生，陆地居民不让上岸，政府就下令允许他们在近水的地方居住，跟普通百姓一样编入保甲。乾隆三十六年，陕西学政刘嶟建议对山陕的乐户、丐户制定禁例。政府规定，报官改行做良民后，必须到第四代，全族人都老实本分，才能报捐应试。广东的蜑户、浙江的九姓渔民，都得按这个规定办。嘉庆十四年，又因为徽州、宁国、池州三府的世仆捐监应考，经常被地方官弹劾，皇帝就说，这种身份，就看现在还服不服役，如果时间久远，没有文字凭证，就取消他们的这种身份。
八旗的人口，规定每三年要清查一次。命令各个佐领仔细检查已经成年的男子，把他们登记到户口册里。要是有人故意隐瞒壮丁不报给官府，那户主、佐领和领催都要受到不同的处罚。以前一个佐领管辖三百个壮丁，后来改成了二百个。康熙四年，规定满洲、蒙古佐领里，如果剩余的壮丁超过一百个，原来分属两个佐领的，可以合并。
雍正四年，皇帝下令给八旗都统，还有各省驻防的都统、将军等等，让他们通知佐领、骁骑校、领催，挨家挨户地把新旧壮丁的情况都详细登记清楚，并且把所有官员的名字也登记造册，然后盖章上报。那些没成年的，或者不是正经良家子弟的，都要从人口册里除名，要认真核实后再除掉。五年后，又规定编审户口册的时候，每家都要写清楚户主是谁，是哪个官，要是没当官的就写“闲散某某”，还要写上父亲兄弟的官职姓名，旁边再写上子女、兄弟的子女，以及户口下有多少人。不管是在籍的，还是到外地去了，都要详细登记。各省驻防的旗人兵丁，还有外地任职的文武官员的子弟家属，都由各地的将军、督抚造册报送他们所属的旗。
乾隆六年，又规定八旗编审户口的时候，佐领管辖范围内已经成年的，以及没成年但已经领饷的，都要登记到户口册里，分别立户，并且在每个人的户口下写上他们祖孙三代的履历。如果祖上是买来的，或者是从盛京带来的，或者投充的，都要分别注明。正户的子女，都算作正身分登记。
康熙七年，皇上发布圣旨说：八旗汉军啊，他们最初都是汉人。有的是跟着皇上入关的，有的是后来投降的，有的是因为犯罪被编入旗籍的，还有的是内务府、王公的包衣奴才被放出来的，甚至还有招募来的炮手，过继来的异姓人，以及因为母亲或亲属的关系而被编入旗籍的，情况各种各样。其中，那些跟着皇上入关的人的后代，都是有功勋的，不用再讨论更改了。其他的那些人，朕想给他们多一些谋生的路子。如果他们想回到原来的籍贯，就允许他们像其他人一样编入保甲。如果他们原来住在外省，也允许他们回去。如果他们有世袭的官职，也允许他们继续承袭。不想离开旗籍的，也可以。
康熙八年，皇上又发布圣旨说：之前的圣旨，指的是那些没有当过官或者官职很小的。那些当了很久的官，世世代代受皇恩的人，他们自己和他们的子孙，都不能申请离开旗籍。
康熙十二年，皇上又发布圣旨说：八旗里那些登记在册的人，本来是开户人家里的奴才冒充主人登记的，后来自己主动承认了；还有旗人收养的民人当儿子，以及本来就离开旗籍成为老百姓的人，他们要登记到哪里，都随他们的便。他们自己的田地财产，也允许他们带走。
康熙二十六年，规定凡是现任外省的同知、守备以上，京城的员外郎以上，旗里的五品以上官员，都不允许改回民籍。其他的，在京城的就向所属旗籍报明，然后由礼部转到各省；在外地的就向督抚报明，再由督抚转到礼部和所属旗籍，编入民籍，并且允许他们参加考试。
总的来说，清朝对八旗都用国力供养着。后来人口越来越多，虽然每年耗费数百万两白银，还是不够用，而且逃亡的禁令又很严厉，旗人和百姓因此日子越来越艰难。到了乾隆初年，御史舒赫德、范咸、赫泰，户部侍郎梁诗正等人，先后上奏请求清查东三省的荒地，让旗人搬过去开垦，以便自给自足。虽然皇上多次下旨要执行，但最终也没能真正落实。至于八旗户下的人开户，必须要有军功劳绩，或者技艺超群，也有因为主人念及他们世代服勤，准许他们另立户籍，或者放出去成为老百姓的；也有不准放出去，只准许他们开户的，情况各种各样。
话说这田地啊，官田，一开始呢，就设立了官庄，用京城附近搬来的老百姓当庄头，给他们分地，一绳地有四十二亩。后来呢，把各个庄头的田地分成了四个等级，十年重新登记一次。还设立了粮庄，一个粮庄给三百晌地，一晌大概六亩地。这些粮庄的地，分布在顺天、保定、永平、宣化等地方，奉天、山海关、古北口、喜峰口那儿也设立了，都归内务府管。除了这些，还有各个部、寺的官庄，分别归礼部和光禄寺管。还有专门种瓜果蔬菜的园地，选壮劳力当园头。世宗皇帝在位初期，还专门设立了总理官，负责管理关外上交的粮食和编审登记。南苑本来是练兵的地方，按规矩是不允许开垦种地的，宣宗皇帝还特意下令，以前开垦的都得荒废掉。可是到了咸丰、同治年间，嵩龄、德奎、刘有铭、铁祺这些人，一个接一个的上书请求开放南苑开垦，结果都被皇帝严厉斥责了。但到了光绪年间，南苑最终还是被允许百姓承包了，后来承包的人就越来越多啦。
再来说说各旗的王公贵族和宗室的庄田，加起来一共有一万三千三百多顷。分给各旗官兵的田地，一共是十四万九千多顷。那些王公贵族的亲属，也分别分到了地，大的庄子给四百二十到七百二十亩地，中等庄子给二百四十到三百六十亩地，园子给六十到一百二十亩，或者一百八十亩，王府管事和那些官属壮丁，每人三十六亩地，不用交粮食。分地的时候，都是按照当时的丁口数来分的，以后即使人口增加了，地也不再增加；人口减少了，地也不减少。
1644年，也就是顺治当政的第一年，政府决定把北京附近荒废的土地，还有前朝明朝的那些没人管的庄田，都分给从关外进来的官兵们。这“圈地”的事儿，就这样开始了。 然后，巡按御史柳寅就上奏朝廷，建议满汉人民分开居住，分成五个区域。朝廷觉得这个主意不错，就批准了。第二年，政府又下令，那些土地被圈占的百姓，赶紧想办法把失去的土地补回来，尽量做到公平公正。到了第四年，顺天府和直隶各个州县，总共圈了100多万亩地，分给了满洲贵族作为庄园和屯田。
八年后，皇帝发现圈地影响了老百姓的生活，就下令把之前圈占的土地全部退还给老百姓。十年后，皇帝又下令停止圈地。但是，旗人退还的荒地，以及那些投奔过来的游牧民族，他们的土地问题，还是得重新安排。 而且，还有一些人趁着圈地补地，把周围老百姓的土地也给霸占了。康熙皇帝刚开始执政的时候，鳌拜权倾朝野，他想把正白旗的庄园给镶黄旗，还要再圈一些老百姓的土地来补充。户部尚书苏纳海、总督朱昌祚、巡抚王登联都觉得这个主意不好，结果因为反对鳌拜，都被处死了。 等到康熙皇帝亲政后，就下令停止圈地，当年圈占的房屋和土地，全部都退还给了老百姓。 他还用张家口、山海关等地的荒地，来交换各地的一些土地，并且把官庄多余的土地分给新来的满洲人，而那些之前被圈占的土地，都还给了老百姓。这就是所谓的“旗退地亩”。
话说啊，官地本来是不允许跟老百姓买卖的，这是规矩。可是旗人嘛，不怎么种地，人口又越来越多，私底下抵押买卖土地的事儿，也就免不了了。雍正爷刚上台的时候，清理了一下旗地，拨款把这些地赎了回来。那些没主动承认自己私下买卖土地的，土地就收归国有，变成公家地了。然后呢，就让宗人府、内务府和八旗把所有土地的地块位置、四至范围都登记造册，做成一本红册子，方便查清旗人和百姓之间关于土地的纠纷。
乾隆爷刚当皇帝的时候，规定赎回来的旗地还是让原来的佃户继续种，那些庄头、地主要是敢争抢，就按律法处罚。所有赎回来的官地，还有没收的土地，都得收租子，这租子就叫“旗租”。以前啊，官地租子的收缴，都是由旗人官员负责的。后来到了乾隆三十四年，直隶总督杨廷璋提了个建议，就把这个规矩给停了。老百姓租旗地，本来是限定三年一租的，可有些人私底下就签了长租约，那些佃户、租户就违反了禁令，要受罚。
八旗的地主们，长期以来都禁止他们夺佃户的土地，也禁止他们随意涨租。直到和珅当了大理寺卿，奏请皇上修改了以前的规定，结果八旗的人和府里的庄头，就纷纷把地撤了，另找人佃种，穷苦的老百姓一下子就失业了好多。嘉庆五年，朝廷大臣又建议恢复以前的禁令，皇上就下旨把这个禁令写进正式的规定里，全国通行。到了咸丰初年，又再次下令要按规定收租，地主和佃户都不能随意少收或少交租子。要是敢私下买卖旗地，就按盗卖官地的罪名处罚，买卖双方都要受罚。
可是时间长了，法律就松懈了，有些人就打着借贷的幌子，或者签长租约，明面上遵守规定，暗地里却违反规定，胥吏们就借机敲诈勒索，从中渔利，各种坏毛病就都出来了。虽然朝廷多次下令警告，但总是因为各种原因，禁令执行得时紧时松。到了光绪年间，才最终规定，不管是以前圈的地还是自己买的地，都不准卖给老百姓。只有以前老百姓花钱买地升科的，才能继续种地。
盛京的官庄，从顺治初期就开始划定八旗的屯田界限了。紧接着就下令，沙河以外、锦州以内的地方，给旗员和家丁分地，每人三十六亩。
康熙年间，规定把奉天府所属的土地分给新迁来的满洲人，总共丈量出来的土地有三十二万九千多顷，其中二十七万六千三百多顷作为旗地，按照旗的界限分配。 又设立了各个旗的官员庄子和屯田，各城里的兵丁，也都根据缺额酌情给予土地。随后又下令让索伦、达呼尔官兵在墨尔根地方耕种，奉天府的官兵在黑龙江地方耕种。
乾隆初期，设立了黑龙江的屯庄，在呼兰建立了四十个庄子，挑选盛京的旗丁带着家人过去，官府负责提供安家费用、盖房子、置办工具，每位丁壮分得六十亩地，十个丁壮组成一个庄子，每六亩地给两斗种子，每个庄子还给六头牛，口粮也由官府供应。温德亨、都尔图的地方也是这样做的。凡是官府空缺的土地都登记入册，严禁官吏侵占。
嘉庆年间，规定盛京府的官地，应该让招募来的无地贫民租种，官吏子弟不能承包耕种。管辖区域的官员，也不准以子弟的名义在管辖区内置办房屋和土地。
道光年间，宁古塔、伯都讷、三姓、阿勒楚喀、拉林等地的官庄，总共原有的土地有一万二千晌；吉林八旗和各地的旗地以及乌拉旗的土地，总共三十六万五千九十二晌。到了光绪初期，又拨出三姓的荒地作为官兵的缺额土地，一共两万九千多晌。
宣统年间，因为奉天省各旗的土地有很多盗卖、隐瞒、侵占的弊端，就下令全面调查核实，不要和清赋混淆在一起，先调查城里的旗地，再调查城外的旗地，依次进行清理确定。这些官庄都属于东三省的。
各省都驻扎着旗兵，他们在驻扎的地方有庄田，每人分到三亩地。那些带着全家老小来驻扎的，之前在京城圈的地都要还回去。旗员们分到的园地，多的有二百四十亩，少的也有六十亩，各个省份的情况不太一样。只有浙江驻防的旗兵没有田地，仍然只领俸禄和口粮。乾隆年间，放宽了禁止防兵置产的禁令，但是八旗官员还是像以前一样禁止置产。
光绪年间，皇帝下令说：“各地要检查旗丁的人数，把以前有的马厂庄田，划好地界分给他们，让他们务农。那些本来就没有庄田，或者有庄田但没好好利用的，地方官要在附近买民地分给他们，作为世业。要逐步推广，让旗丁都务农，受州县管辖，和普通百姓一样。” 但是这个命令还没来得及执行。
一开始蒙古地区分成五等，一、二等有庄田和园地，三等以下只有庄田。他们各自守护自己的领地，不能越界。后来渐渐有一些汉人低价收买蒙古人的土地。乾隆年间规定：“如果有人低价买卖土地，要严厉处罚，作为永远的规定。” 给外藩官员分拨土地，大致就是这样。
以前明朝内监的庄田，都是户部统一管理的。那些皇室宗亲的禄田，散布在各个省份的，都和普通百姓的田地一样收税。 之前曾经在新城、固安用二百十顷官地实行井田制，挑选旗民一百户，每户分一百亩地，另外留一百亩作为公田，大家一起耕种，用来养活公田。后来又在霸州、永清仿照实行，但是最终效果并不理想。乾隆初期，改成了屯庄制度，挑选勤劳能干的人充当屯户，按亩收粮，这就是把井田制改成了屯地制。
北京城里的祭祀场所和官地，全国各地的社稷坛、山川祭坛、厉坛、文庙、祠庙、寺庙、祭田和公地，统统都不收税。建国初期，还给圣贤的后代们赏赐了祭田。孔子的墓地孔林、四氏书院的学田、墓地和坟地，也都免除了租税。学田的钱，专门用来办学校和帮助贫困的读书人，佃户耕种学田，租金却很不统一，以前根本没个标准。乾隆年间，全国的学田加起来有一万一千五百八十多顷。光绪年间搞变法，各省都兴办学堂，经费不够用，就又划拨一些荒地，作为学田来补充经费。
耤田（皇帝亲耕的田地）在北京先农坛举行，先农坛的面积大约有一千七百亩。雍正年间，还命令地方官员在各自管辖的地方也设立耤田。至于东陵和西陵，红椿树以内的地方，按照规定绝对禁止耕种和砍柴。东陵的白椿树以外的地方，一开始还允许老百姓耕种。到了道光年间，才严格禁止，青椿树以外，遵化、蓟州、密云、承德等地，兵民私自开垦的土地，多达上万亩，而且还在不断增加。光绪末年，才对这些土地进行丈量登记，把已经开垦的熟地按照等级划分，作为学堂的经费来源。
京畿地区的牧马草场，顺治二年，利用京畿地区开垦荒地剩下的土地，划出来作为牧马场，在顺天府、天津府、保定府等地，按照旗分块设置。从御马厂开始，各个旗都按照自己的地盘放牧。亲王的地盘是两里地，郡王是一里地，这些也是圈占的土地。
话说屯垦的事儿。康熙年间，在天津的两翼牧场招募百姓开垦，一共开垦了二万五千五百多亩地。到了乾隆年间，丈量直隶马厂的地，帮助贫苦百姓，把这些地叫做“恩赏官地”。在盛京（沈阳）一带，奉天府的屯卫各地，八旗都分成了牧场，从东到西，本来是不允许百姓开垦的，只在界限处筑起土堆限制。但是，大凌河东厂、西厂的荒地有三十一万八百多亩，养息牧场还有万四千六百多亩，在乾隆、嘉庆年间，陆续放开让百姓开垦了。后来又统计了各城旗马场的可垦荒地，一共三十八万九千多亩，都让城旗的百姓承包耕种，并且命令八旗王公和闲散宗室，如果他们在自己分的牧场里已经开垦了土地，可以自己上报。只有松筠上奏请求把养息地的闲置土地用来安置旗人，因为费用不足而作罢。咸丰年间，因为大凌河西岸的开垦影响了马政，又下令禁止开垦，和以前一样。可是到了同治二年，情况有所改变，对锦州、广宁、义州的牧场荒地进行了调整，西厂继续保留作牧场，东厂则招募佃户；东北角的高山子地几万亩，义州教场附近的几万亩闲地，也都实行租佃制，作为城里兵丁的田地。但是，那时候西厂有一些旗人领有的旧地，时间久了，就越界开垦，影响了牧场。到了同治八年，下令划定界限，把这些越界开垦的地取消了。这样一来，大凌河的开垦计划就搁浅了。而吉林、黑龙江的山区荒地多，都是牧猎场，更加严格禁止奸民偷偷买卖土地。
养息牧场，刚开始放开开垦的时候，划定了东西界限，还设置了专门的官员管理租金收入。彰武本是官家牧场，后来也开始劝导开垦，并制定了相关的规章制度。这样一来，养息牧场的生荒地和熟荒地一共放开了六十一万八千八百多亩，剩下的荒地还有八万九千六百多亩，还有三万五千三百多亩地，就让蒙古族和汉族百姓混居，既放牧又耕种，以此来帮助贫困百姓。吉林的乌拉地区，康熙年间，在五个屯里分给庄丁一些土地，后来就变成了五个官家牧场，还有一些零星的荒地。到了宣统年间，把这些地拨给学校作为学田，实际开垦了二千三百多亩地。
以前驻军的营地都设有马场，马场周围多余的土地，没有不拿来开垦的。特别是荆州地区的马场，开垦出来的土地很久以前就分给了老百姓。光绪年间，石首、监利两地从马场里划出来两万多亩地，都让人们去开垦，租金用来补贴警务和小学。宣统初年，宁夏满营多余的牧场，也开渠开垦，一共二十一万亩地，旗人和百姓平分。百姓如果要领地，就要出钱，算是给旗兵的开垦成本。三年后，安徽万顷湖的牧场，改成耕地，放出八万两千七百多亩地，那些流民占地耕种的，还有老百姓自己认领荒地的，都叫佃户。剩下的两万亩地，也招佃户耕种，每年上交粮食，这就叫官佃。后来因为租地的事儿闹出不少纠纷，最后决定把地租给百姓，让公司出钱给八旗子弟补偿，维持他们的生活。
关外的牧场，归属独石的叫做御马厂。除此之外，礼部、太仆寺、左右翼和八旗，在张家口外都有牧场。张家口那边的租地价格，察哈尔地区禁止私自开垦，大青山地区对百姓占地比较宽容，奕兴地招商引资进行耕种，历朝历代根据情况灵活处理，不拘泥于旧例。“其后密云、热河同时放荒”就是说，后来密云和热河同时开放荒地。热河地广人稀，在保留一部分牧场的情况下，获得了1400多顷地，实行“三一留牧”，也就是保留三分之一作为牧场，其余都招人开垦。这样既能发展农业，又不影响畜牧业，真是个好政策！
明朝设立卫所，是为了驻扎军队，让军队隶属于卫所管辖。可是后来军队管理废弛了，改成招募民兵，驻扎在卫所的军队主要负责漕运，没参与漕运的人也一直被征调服役，卫所屯田的百姓日子非常苦。
清朝沿袭明朝的旧制，卫所屯田的土地分给军队耕种，免除了他们其他的杂役。顺治元年，朝廷派御史巡视屯田的情况。三年后，确定了屯田的官制，每个卫所设一个守备，兼管屯田，还有千总、百总分管卫所事务，把卫所的军队改称为屯丁。顺治六年，确定了直隶地区屯田的纳税制度。当时，朝廷裁撤了屯田御史，后来又裁撤了巡按御史，由巡抚负责屯田事务。顺治十三年，确定了屯军贴补漕运的制度。浙江各卫所，有的有屯田但没参与漕运，有的没屯田却参与漕运，都统一征收贴补，屯户的困境才稍微缓解了一些。
康熙十五年，因为各卫所的荒田都在州县的管辖范围内，军队土地和百姓土地界限不清，朝廷下令有关部门清理界限。雍正二年，朝廷采纳了大臣的建议，把内地屯卫并入州县管理，裁撤了都司以下的官员。只有负责漕运的屯田和边境卫所，因为没有州县可以归属，所以维持原状。雍正九年，朝廷规定屯卫的田地可以典当给军户，但不能私下典当给百姓。
乾隆元年，朝廷免除了广东屯田的额外收入，但是却加重了其他各省军田的税收。之前屯田的士兵把土地卖了，官府还收他们的税，还批准了买卖行为。到了这个时候，又下令把田地运回船上的，同时禁止军民再次典当土地。实际上，各省的屯田都流转到老百姓手里了，到处都是这种情况。
六年后，朝廷规定屯田的期限是一年。不管是在军队里的还是老百姓手里的，都要清理出来，归还给士兵，让他们负责运输。十二年，漕运督察顾琮建议，把已经典当给老百姓的田地，让士兵们赎回来。但是老百姓已经耕种很久了，士兵又穷得赎不回，于是采纳了阿思哈的建议，整顿了江西的屯田，军队里的田地归还军队，老百姓手里的田地增加租金给士兵，作为永久的规定。
三十七年，漕运督察嘉谟又上奏，要求清理湖广、江西、浙江、山东等省的屯田。第二年，裴宗锡因为上奏说两江地区一直没有归还运输的卫所屯田，加征了运输费用。皇帝觉得这样会增加百姓负担，就没同意。四十年，湖北巡抚陈辉祖上奏说：“武昌各卫所清理典当卖出的屯田，请求增加运输费用。”兵部讨论说：“这样一来，私下买卖的人就会有所警惕，也不会因此失去土地，这样典当买卖的弊端就能逐渐消除。”
五十年，因为长沙、澧州原来属于官兵的田地，转卖得乱七八糟，所以下令取消官兵田地的名义，允许老百姓自由买卖。五十四年，毕沅等人上奏，各省屯田士兵四年进行一次审查，只统计户口数量，至于田产有没有瞒报漏报的，就定期进行核查。一百多年来，屯田的利弊和漕运一直纠缠不清。等到南漕改成海运后，屯田卫所隐瞒情况就很难查清了，直到这个时候才发生了巨大的变化。
光绪二十四年，朝廷让太常卿袁昶负责整顿屯田，下令全国调查屯田的面积，详细制定租税章程。但是江西省的租税都用来支付军饷，和别的省份不一样，所以还是按照老办法收税。
光绪二十七年，刘坤一和张之洞上奏，建议裁撤屯田和卫所。他们说，军队长期空虚，卫所官员也没什么事情做，一个卫所管辖的屯田，有的跨府，有的跨省，全被胥吏把持，田地和军饷的弊端太多了，数都数不清。
第二年，朝廷下令各省查实屯田的土地，让屯户拿出地契和凭证，把屯田的军饷改为丁粮，由州县征收。同时取消屯丁和运军的编制，裁撤卫所官员。当时全国屯田大约有二十五万多顷，但是很多和民田混杂在一起，而且屯户之间私下买卖土地，原来的情况已经不存在了。再加上兵籍荡然无存，粮食产量根本没办法查清。
漕督陈夔龙提出了三个重要的建议：一是区分屯户田和民田；二是现在征收，不要追究以前的欠税；三是补缴田价要低一些。江、皖、两浙几省根据情况制定了相应的规定，分别交纳田价和税款。比如淮、扬、徐四卫，规定上等田每亩三两银子，中等田二两，下等田一两，屯田税是每两银子交纳三分。其他地方也有类似的规定，但略有不同。只有山东因为歉收请求免税。
湖北巡抚张之洞认为，湖北的卫田，军户都靠它生活，即使是冒名顶替的民户，也不是世袭的屯户，很难要求他们交纳田价，只能征收契税，税率和民田一样。
到了光绪三十一年，宜城屯户发生了冲突，原因就是卫田的制度不方便。张之洞又制定了八条简便的办法，主要就是取消一些规定，分年减税，免除杂税。但是学堂用地和民田一样，可以改成民田，官府会给文书证明。后来湖南省也效仿湖北的做法。
宣统元年，浙江巡抚增韫又请求，让承田的人只在规定期限内报备，不用交纳田价。朝廷批准了他们的请求，可以占有土地，屯田的价钱可以少收一些。屯田和卫所制度的变迁，都是形势使然啊。
一开始，清朝刚建立的时候，就从壮丁里挑人去荒地屯田，还在靠近边境的屯田地区修筑城墙，驻扎军队保护种地的老百姓。
等到世祖皇帝入关之后，正式下令大力发展垦荒和屯田。凡是州县卫所里没有主人的荒地，都分给流民和官兵耕种。要是有人没能力耕种，朝廷就提供耕牛、农具和种子，或者先借给他们一些钱，第二年收一半的粮食，第三年收全部的粮食。大学士范文程还提出了屯田的四项策略：“一，选举得人；一，收禾蒦適宜；一，转运有方；一，赏罚必信。” 皇上采纳了他的建议。 还规定，凡是主动投降归顺的人，就给他们荒地作为永久的产业。魏裔介也建议让饥民迁移，让他们登记入籍，分到田地耕种。那些该被流放的罪犯，规定他们在一定年限内屯垦，事情做完之后就放他们回去。那些原本就占有土地的人，也允许他们继续耕种。
在直隶省屯田，官府帮助提供耕牛和种子的，收成要抽取三分之一；老百姓自己准备的，第一年收成抽取十分之一，第二年、第三年抽取三分之一。刚开始的时候，劝导和惩罚的规定非常严格，限定年限的制度也很严厉。康熙初年，因为担心官吏虚报数字，乱摊派赋税，所以就取消了限定年限的规定。后来御史徐旭林论述了垦荒的三大弊端，说得非常中肯，但是限定年限的制度最终还是没有实行。
之后，朝廷规定，士民开垦二十顷土地的，如果文章写得好，可以任命为县丞；开垦一百顷土地的，可以任命为知县。凡是新开垦的土地，最初规定三年后才开始征税，后来又宽限到六年后才征税，接着又规定十年后才征税。最后又恢复了六年后征税的规定，但也有一些地方仍然沿用三年后征税的旧制度。
雍正刚当皇帝的时候，就下令规定了升科的年限：水田六年，旱田十年，这是个标准。在顺治、康熙年间，各省的大官们都把开拓荒地当作政绩，上报的开垦田地数量很多，比如河南就报了将近两万顷，少的像山东，也有一百多顷。雍正快去世的时候，发现很多数字都是假的，就严厉警告大家要认真核实，要是弄虚作假，就按律法处罚。后来，他们制定了新的考核办法：官员招募佃户开垦土地的，就按户数多少来考核；老百姓自己开垦的，就按亩数多少来考核。
乾隆时期，规定官山、官地，不管你是本地人还是流放犯，谁先上报谁就能开垦。老百姓自己的地，得地主先报，要是地主没能力开垦，别人才能承包。屯户（驻军士兵）要是开垦了更多土地，就要把屯田改为升科（按规定缴纳赋税）。还规定了已经开垦的土地要好好保护，官地和民地，要是跟水利工程有关的，不能随便开垦。要是有人偷偷开垦池塘、水库、沼泽地，就要严惩。
咱们现在来看看历朝历代屯垦的政策，首先是各省的屯田，然后是新疆屯田，再然后是东北三省的开垦，还有蒙古的开垦，以及青海、热河等地的垦务，这些我都写进书里了。
顺治刚当皇帝的时候，下令山西新开垦的田地免交一年的税；河南北部荒地有九万四千五百多顷，批准了巡抚罗绣锦的建议，让士兵们去开垦。第二年，在顺天府实行给士兵分田的办法，每个士兵可以分到十亩可耕地，牛和种子由政府提供。直隶、山东、江北、山西，凡是驻扎的满族士兵，都给他们分无主的荒地让他们耕种。第四年，给事中梁维本建议开垦秦地、豫地以及庐州、凤阳的荒地。第六年，命令各省招募流民，给他们发放证件，让他们开垦荒地，不许提前收税，六年后按收成收税。第十年，规定四川的荒地允许老百姓开垦；陕西的荒地则调拨步兵去开垦，政府提供耕牛和粮食。
康熙六年，朝廷决定在江浙等省安排投降的官兵屯田，每人分到五十亩荒地，还能领到开荒的本钱。如果家属多的话，分到的田地也会相应增加。福建没有荒地，所以这些官兵就分到其他有荒地的省份去屯田。
“国家每年花销的钱，大部分是军饷，而绿旗兵的军饷又占了军饷的大头。”康熙七年，御史萧震上奏说，“如果能在贵州和四川屯田，让驻扎在各郡县的士兵耕种郡县的荒地，就能省下不少钱，荒地也能逐渐开垦出来。” 朝廷下属部门讨论后，决定执行这个方案。 当时直隶、陕西、广东、福建等地先后制定了开垦荒地的办法，四川还专门制定了奖励官吏的特别规定，鼓励他们积极开垦荒地，做出贡献。
于是，湖南、湖北、福建、山东、山西、河南等省份的荒地就开放给老百姓耕种了，规定了开垦完成的期限。
雍正四年，甘肃和宁夏的插汉、托辉地区地势平坦，可以开垦的土地有六十多万亩，政府招募百姓认领，每户分一百亩地。
五年后，广东巡抚阿克敦上奏，说广东东部垦荒多年，存在四个弊端：一是地主豪强强占土地；二是官吏敲诈勒索；三是百姓缺乏资金；四是土地贫瘠，担心交不起赋税。 他提出了五个改进方法：明确土地界限，杜绝强占行为，提供种子和贷款，减轻赋税，广泛招徕垦荒者。此后，惠州、潮州的贫民在肇庆府所属地区，以及高州、廉州、雷州的山区荒地开垦土地，政府都给予资金支持并免除赋税。琼州也效仿了这一做法。 同时，云南、贵州的垦荒计划也得到扩大，乌蒙地区的军民都可以承领荒地，但每户不得超过两顷。 各省迁入四川的百姓，每户可获得三十亩水田或五十亩旱田。
甘肃安西地区长期实行军垦，后来将驻军迁往凉州、肃州两镇。由于屯兵多贫困，开垦所需的资金全部由官府贷款提供。同时，还规定边疆省份和内地零星可垦的土地，允许百姓和少数民族开垦种植；山西新开垦的贫瘠土地，面积在十亩以下的免除赋税；陕西零散的土地，面积在五亩以下的也免除赋税。凡是空闲地、水冲沙地、以及面积不足一亩的土地，还有边疆省份的山麓、河岸的空旷土地，都永久免除赋税。浙江新淤积的沙滩，百姓和灶户都可以认领，一百亩为一号，十号为一甲，十甲由老农带领耕种。后来涨地越来越多，大家都从中获利，但后来禁止侵占西湖。
乾隆五十九年，巡抚吉庆奏报，说沿海沙滩淤积不断，大约有十三万三千多亩，都应该归入官府所有，然后交给原来的佃户耕种纳税，并以此作为永久的规定。各省州县每年新开垦的荒田荒地，以及开垦湖泊淤泥的土地，督抚要随时上报，以便征收赋税。“盖雍、乾以来，各省军屯民垦，称极盛焉。”
福建以前有很多荒地，政府就允许老百姓租种。但是台湾那边，历任的官员开垦荒地招募佃户的时候，经常侵占百姓和原住民的土地。乾隆时期，皇帝下令禁止武官开垦荒地，接着又禁止老百姓私下购买原住民的土地。乾隆五十三年的時候，福康安建议把剩余的荒地分给原住民和汉人自己耕种，挑选强壮的人当屯丁。内山未开垦的和已经归官府所有荒废的土地有八千八百多甲，每甲按十一亩零计算，一共分给四千个屯丁耕种，免税也不发饷银，皇帝就同意了。嘉庆年间，噶玛兰地区开辟了七千五十多甲田地。道光初年，把原住民地区未开垦的荒地分给汉人耕种并征收租税。
广东西部设立土兵和俍兵，都给他们分发军田。广东东部有俍田和瑶田，也按田地数量来安排兵力，这些田地都禁止老百姓买卖。台湾原住民的土地也是这样规定的。但是云南永北、大姚等地，汉人和少数民族因为土地纠纷，积怨几十年了。道光年间，情况才稍微稳定一些。道光十三年，四川又发生了汉人耕种少数民族土地的冲突，于是就重新划定界限，规定汉人和少数民族都不能互相侵占对方的土地。又采用了云南巡抚阮元的建议，禁止流民私下租种苗族土地，并且禁止靠近苗族聚居地的客户买卖苗族人的土地产品。道光十六年，因为开化、广南、普洱地区有很多荒地，流民纷纷在那里搭棚种地，于是有人建议把他们登记入户。御史陶士霖认为这样会损害农民利益，藏匿奸邪，于是就禁止了这种做法。
早些时候，江苏因为涨潮滩涂面积扩大，私自开垦的情况越来越严重，直到道光八年才最终确定归公。但是官田和民田的界限不清，纠纷不断。于是江苏巡抚陶澍建议允许老百姓买卖土地。朝廷讨论后认为，江河滩涂的开垦并不能带来利益，所以沙洲也不能买卖，一律收归官府处理。后来耆英说：“老百姓花钱买地修建房屋，如果突然收回，就像争夺利益一样。建议对以前的事情网开一面，但是要阻止以后再发生这样的事情。”朝廷采纳了他的建议。道光二十三年，祁宇说要修缮虎门等炮台，需要屯田来进行防护。第二年，程矞招募了两千屯丁进行试点。皇帝说：“让本地人种本地田，守卫要塞也就是保卫自己的家园，这是个好办法。”
同治初年，因为军队的粮草供应非常紧张，朝廷下令让凤阳、颍州等地的驻军开垦附近荒废的田地，然后逐步推广到其他郡县。山东因为捻军起义，邹县、滕县等地的田地都变成废墟了。三年后，朝廷决定采取移民的策略，把东昌府、临清州、兖州、曹州等地无人耕种的土地，以及那些没有继承人的土地，全部收归官府所有。五年后，朝廷发布了关于处理湖团的谕旨。所谓的“湖团”，就是曹州、济宁的客籍百姓在苏北、齐鲁交界的铜山、沛县湖区开垦土地，聚族而居形成的群体。后来，当地土著居民回到家乡，和这些外来移民发生争执，矛盾不断。但是，这些外来移民都是官府招募来的，其中不乏官府自己荒废的土地，他们占有的土地面积并不算很大，而且闹事的也不是真正的农民。于是曾国藩仔细调查了事情的真相，把那些不守规矩的户口清除出去，留下那些安分守己的湖团，让他们安心务农。
陕西因为叛乱，有很多土地荒废了，前一年朝廷下令筹划屯田。陕西巡抚刘蓉认为，现在军事任务繁重，不如招募百姓开垦田地更方便。朝廷采纳了他的建议，制定了四条新的招募垦荒的章程：一是丈量土地界限，二是设定开垦面积限制，三是缓征钱粮，四是规定租谷的标准。广东沿海的沙地，规定如果水退了就要进行勘察，承包开垦的人每人不能超过一顷地，三年后成熟收割，按照水田的标准收税。后来因为一些地主豪绅垄断侵占土地，朝廷又下令查处并禁止这种行为。
那时候，正值东南战乱平息之后，农民长期没有耕种土地。光禄少卿郑锡瀛认为，国家每年收入的金银大约四千多万两，军费开支就占了一半，应该大力发展屯田养兵来节省开支。接着，御史汪朝棨认为，各省新收复的土地，应该赶紧开垦。徐景轼也建议修缮农田，安置流民。因此，曾国藩在安徽，杨昌濬在浙江，都分别对当地居民和外来移民进行安排，部署开垦荒地。而马新贻在江苏，刘典在陕西，也都积极督促劝导开垦。曾璧光、黎培敬先后在贵州推行屯田政策。八月，朝廷采纳了苏廷魁的建议，筹划开垦兰仪以下乾河滩地。十一年，朝廷下令陕西延安、榆林等地，因为土地贫瘠，百姓贫困，应该赶紧开垦，并严格考核州县官员的政绩。那时，回族人民刚刚归顺朝廷。
首先，御史黄锡彤提议在苏皖地区设立屯营，从湘军和淮军里挑选一些散兵游勇，让他们开垦长江沿岸的荒地。
光绪二年，朱以增也发表意见说：“有些人认为屯田政策应该放在边疆地区，不适合在内地实行，他们不知道有很多荒地可以开垦，哪里有兵就不能务农？哪里就不能设立屯田？只要抽调几支军队，陆续开展这项工作，将来就能把军队变成农民，这对国家也是很大的好处。” 当时天津的海防兵营屯田取得了不错的效果，所以朱以增才会这么说。曾国藩曾经说过：“必须找到一千亩无人耕种的土地，不能和老百姓的田地混在一起，才能让军队成功地进行屯田。” 李鸿章也认为，军队和百姓混杂居住，在内地是不合适的。 所以，这个议案最后不了了之。
一开始，贵州在古州、八寨、台拱、丹江、清江五个地方设立屯军，一共分设了一百二十个堡，安置了八千九百三十九户人家。每户人家根据地段不同，分别分到六亩、八亩或十亩上等田地，附近的山地则不限耕种。到了乾隆年间，朝廷禁止屯军私下买卖土地。
嘉庆初年，在铜仁、石岘的苗族地区修建了碉卡，又增设了屯军，每支军队一百人，设一个百户和两个总旗。每名士兵分到四亩水田，百户六亩，总旗五亩，而且全部免租。到了同治初年，对黎平屯军的章程又进行了修改。
这时候，罗应旒上奏说：“贵州苗族地区的屯军制度已经存在很久了，名义上是屯军，实际上作用不大，不如取消‘屯军’的名义，实实在在地把他们变成农民。”当时屯军共有十个卫，后来朝廷下令把他们分成两批，和驻守的士兵一样，按照规定的数量进行操练、防卫和征调。如果谁表现不好，就立刻撤职。
在此之前，沈桂芬曾上书建议允许旗人到各省去，御史黄元善也建议效仿双城堡的旧例，让旗民到山西、江苏等省去开荒。但是因为这件事比较复杂，所以并没有完全实行。
光绪十二年，台湾巡抚刘铭传在内山开发番族荒地，砍伐木材卖钱，用来安抚和救济百姓。光绪十六年，湖南洞庭湖新涨的淤洲上设立了南洲厅，把这些土地收归官府，进行出租，共计丈量出民田十三万多亩，官田八万九千二百多亩。
光绪二十二年，广西巡抚史念祖上奏说，广西西部各府县有很多官民荒地可以开垦，建议政府带头，适当减少屯兵，督促开垦荒地，让百姓耕种，根据土地肥沃程度来收税。据统计，各府县一共开垦荒地一万四千三百多亩。
陕西那时候闹荒很厉害，巡抚张汝梅说：“陕西这地方，兵荒和灾荒一起闹，老百姓都逃散了。北山那边的气候，夏天就冷，霜冻来得早，收成没保障，再加上人手少，粮食价格又低，种地根本不划算。不光外地来的老百姓定不下心，就连本地农民也经常干干停停的。想要地不再荒废，只有放宽初次开垦的期限，减少对牧民的苛责，这样老百姓才不会逃，官府也不用担心，对公家和老百姓都有好处。”
二十五年的时候，确定了新阳县荒废的田地大约十万亩，没主人的就当官田招领，按照田、地、场的等级收取费用，叫做“系脚钱”。有主人的要限期申报开垦，超过期限就归公家所有。这是采纳了江督刘坤一的建议。
二十八年，陕西巡抚批准了这个说法：“西安马厂那些荒地，试着开辟旱涝保收的田地，实行屯垦。营哨官每人分得的土地从六十亩以下，屯兵每人十亩。每百亩地，官府借给两头牛，三石种子，官府还提供农具，一年后还牛，两年后全部交回。还计划分年发放军饷。屯垦刚开始的时候，每年都发放全额军饷，第二年减半，第三年全部取消。”后来因为地里被水冲了，又遭了冰雹，收成不好，所以他又上奏说：“让没军饷的兵去种地，自食其力，他们的雄心壮志肯定会被田地磨灭，精锐之气也会被农活消磨掉，这样虽然有屯垦，实际上却没兵可用，有兵却没用武之地，这反而违背了屯垦的初衷，还不如不取消他们的军饷，把屯垦的收益全部交给官府，再从收成里拿出二三成赏给他们，这就是所谓的‘两利’啊。”
话说啊，江西义宁和新昌交界的地方有个黄冈山，从明朝以后就一直是土匪窝子。到了光绪二十九年，巡抚柯逢时提议，把那里的荒地开垦出来，让老百姓多点地种。
直隶安州的白洋淀，那淤泥地肥得很，这一年政府也放开了限制，招老百姓去种地，还根据地的好坏分了四等收租子。光绪三十一年，海州和赣榆之间，有两个滩涂，叫鸡心滩和燕尾滩，也挺适合开垦放牧的。徐州微山湖的淤滩地，也都招人去开垦，然后按等级收税。
光绪三十二年，大家发现广西垦荒的人手少，钱也不够，就学外国的办法，招商引资来开垦荒地。南宁那边就成立了一个公司，还招募退伍兵去当垦荒的劳动力。到宣统初年，一共开垦了十六万六千五百多亩荒地。
光绪三十三年，江督端方说，江苏那些因为打仗荒废的田地，少说也有二百万亩，建议把以前就报备过的荒地登记在册，剩下的新荒地，允许老百姓自己上报，免除赋税，然后由政府统一招垦，这样就能方便地查清荒地的情况。他还制定了开垦的章程，把官荒和民荒区分开来，按等级收取费用，不管你是本地人还是外地人，都可以领地种。这一年，还丈量了安徽沿江的洲地，怀宁等州县的官荒地，需要缴纳费用的就有三十万多亩。广东琼崖以前根本没开发过，这时候也成立了公司，政府进行丈量，区分官荒民荒，先把地界理清楚。
宣统三年，云南清理出来的荒地有五十六万亩，安徽的官民荒地有四万多顷，河南的沙荒地有三万三千多顷。这些可垦荒地又分了三等，轻沙、平沙、重沙，各个州县都试着招人开垦，多的能开垦四五百顷，少的也有二三十顷。浙江仁和等地，开垦出来的上等田地和山坡地有一百八十多顷，各府的绅商们也领垦了一万五千多亩荒地。甘肃从光绪末年就开始设局垦荒，到这时候已经开垦了二十多万亩。
新疆屯田，最早可以追溯到康熙年间。当时在察罕诺尔驻扎军队，并在苏勒厄图、喀喇乌苏等地开始开垦种植。朝廷下令调派一千名土默特士兵，每旗派出一名台吉，还派了一位大臣进行监督。哈密、巴里坤、都尔博勒，还有西吉木、布隆吉尔等地，也都纷纷提出要设立屯田。于是朝廷任命傅尔丹、苏尔德、梁世勋三人分别负责此事。吐鲁番也驻扎了军队。到了雍正三年，朝廷下令让喀尔喀士兵在鄂尔昆开垦土地。
乾隆初年，朝廷规定一名士兵开垦二十五亩地，总共两千五百名士兵，其中三分之二种地，三分之一驻守。当时为了控制回部，并在各个战略要地设立屯田，加强兵力部署。等到准噶尔平定之后，版图进一步扩大，边防和屯田政策互相配合，共同发展。乾隆七年，川陕总督尹继善请求将蔡把什湖的土地租给回民，让他们出钱耕种，这个请求得到了批准。乾隆二十年，因为伊犁西境和喀尔喀东部有很多荒地，朝廷就派了几千名满、汉、蒙士兵去那里开垦屯田，参照蒙古的授田制度。同时，还设立了额尔齐斯屯田，巴里坤也设立了屯田，并派遣来自甘肃、凉州、肃州的五百名屯田士兵前往耕种，秋天收成后回到城里，三年轮换一次。塔勒纳沁地区也开垦了三千多亩田地。
二十三年，就是乾隆二十三年，那时候，雅尔哈善、永贵他们这些人啊，在辟展、鲁克察克、吐鲁番、乌鲁木齐、托克逊、哈喇沙尔这些地方，都安排官员指导百姓开垦荒地。当时粮食供应还比较紧张，所以就下令从巴里坤一直到伊犁，逐步增加驻军，那些带着家眷来的士兵，就让他们像内地村庄一样安家落户。一开始每户分十五亩地，后来又增加到二十亩。一共安置了新老屯兵一万七千人，还拨款三百万元，用于购买种子和其它开支。特纳格、昌吉、罗克伦这些地方也都增加了兵力，扩大了屯田规模。总的来说，自从乌鲁木齐开始大规模开垦以来，那里的粮食就足够供应伊犁的军需了。伊犁屯田成功之后，又继续推进，还把喀什噶尔等地的两千五百户回族百姓迁移到阿克苏屯田。这些事情都是黄廷桂、杨应琚、兆惠他们这些人负责的。规定一百个士兵组成一个屯，每人分二十亩地，小麦占十一份，谷子占七份，青稞和豌豆各占一份。不过，吐鲁番、辟展、鲁克察克这些地方的兵屯之外，还有一些回族屯田，库车东边、哈喇沙尔西边，还有一些分散居住的多伦回族人进行灌溉耕种。
二十五年，伊犁屯田的计划正式启动，在河南府的海努克设立了回族屯田，在察罕乌苏设立了兵屯。第二年，又在叶尔羌、喀什噶尔、阿克苏、乌什这些城镇增加了回族屯田，同时减少了兵力数量。那时候战争刚刚结束，只有边关要塞留守一些军队，其他的军队都去伊犁屯田了。粮食产量非常丰富，于是就又增加了屯田的兵力。如果兵力不够屯田，那就招募流民，分给他们土地，让他们自己耕种。巴里坤土地肥沃，穆垒土地富饶，水源充足，都招募很多人开垦田地。这些大多是舒赫德、阿桂、明瑞他们这些人做出的贡献。三十七年，陕西巡抚文绶认为新疆还有很多空地可以用来推广屯垦，就上奏朝廷，提出了五条建议。
公元1702年，叶尔羌地区成年男子都分到了土地，编成户籍。一千五百户组成一个所，三千户组成一个卫。一开始，乌鲁木齐驻扎的三千绿旗兵，有两千人操练，一千人务农，轮流休假。三年后，他们要搬家，朝廷会给他们提供路费和安家费。后来，随着开垦的土地越来越多，兵力却不够用了，就从甘肃迁来很多贫困百姓。朝廷不吝啬花费，对赤贫者全额资助，生活条件稍好的则给予一半的资助。如果丰收了，自己带家眷来新疆，朝廷就不再提供资助了。
公元1706年，驻扎的士兵也编入户籍，他们的牛、种子、农具、房屋和口粮，都由政府提供贷款，等到收成的时候，分三年还清。在新疆已经开垦熟地的，当年就要交税；新开垦的土地，三年后交税；而商人百姓开垦的新地，每户三十亩，六年后交税。这样一来，楚呼楚、穆垒、玛纳斯、库尔哈喇乌苏这些地方的屯垦工作，就越来越好了。
新疆军屯的粮食产量，每人平均能收获十五到十八石细粮。朝廷对他们的功绩进行考核，士兵如果表现好，每月可以领到盐菜钱；如果粮食产量达到二十五石，奖励翻倍；如果产量超过十二石，奖励减半；达不到标准，则由朝廷酌情处理。如果士兵犯了严重的错误，要继续留在屯田，等到来年收成后才能离开。乌鲁木齐地区，只要粮食产量超过十一石，就可以获得奖励。塔勒纳沁地区比较贫瘠，奖励和惩罚的标准都比其他地方低。没有盐菜就发放口粮，像阿奇木伯克这样的官员，则会赏赐绸缎。伊犁地区负担很重，福康安曾经为此上奏朝廷。后来，长庚将军请求效仿乌鲁木齐的办法，但是朝廷最终没有批准减轻负担的请求。
以前，犯人可以被允许留在新疆开垦荒地。哈密各属地都扣留了伊犁和乌鲁木齐的犯人来耕种，等刑期满了再送回原籍。罪行严重的犯人则不会被留下。因为人手不够，只能用来对付洋盗。后来，规定轻罪犯可以改为驻守士兵，用这种方式来控制他们。犯人耕种的粮食数量和士兵一样，奖励办法也和士兵一样。
嘉庆十三年，也就是1808年，他们派驻扎在塔尔巴哈台的军队去伊犁开荒种地。 农闲的时候就进行军事训练，由军官带队，三年轮换一次。
伊犁本来驻扎着三千士兵，每年都参与耕种，从中抽调一部分人进行军事训练，人数每年都会根据情况有所增减。十八个屯子轮流耕种，让土地休养生息。后来他们决定从嘉庆二十年（1815年）开始，每年增加两个屯子的耕地面积。
一开始，伊犁有很多可以耕种的土地。 他们就让惠远、惠宁两个满族城池里闲散的旗人分地试种，还给他们提供牛和耕具，效果非常好。
九年后，也就是嘉庆二十二年（1817年），松筠建议按照锡伯营屯种的办法，把土地分给旗兵，让他们自己耕种，而且土地可以世世代代继承下去。但是，因为担心影响军事训练，所以只允许他们把土地转交给闲散人员耕种。
到了嘉庆二十五年（1820年），他们又命令满族营地同时种植各种粮食作物。前后一共分发了四万四千多亩地，让八旗的闲散人员自己耕种，但是不允许违反规定出租土地，或者私下买卖土地。
道光初年，打败了张格尔之后，朝廷命令军队试着在“大河拐”开垦荒地，还招募贫困的回族百姓来耕种。于是，乌什、阿克苏、和田等地都分给回族人家土地让他们开垦；乌鲁木齐附近的阜康、奇台，还有吐鲁番，也都招募汉族百姓去开荒；伊犁惠远城的东边，也挑选当地土著居民去开垦；阿卜勒斯荒地，也分给了回族百姓，设立了五个庄子，每个庄子一百户人家，每户人家分到二百亩地。喀喇沙尔地区则裁撤了屯田，安置了百姓；库车荒地也分给了没有土地的回族人；叶尔羌属地巴尔楚克有很多荒地，就广泛招募眷属来耕种。霍尔罕的新田地，分给了回族百姓；喀什噶尔刚开垦的土地，分在河的东边和西边，东边给了回族人，西边招募汉族百姓。有的地方只给一种民族，有的地方两种民族都招募，目的就是希望他们能够和平相处。所有去新疆领地的百姓，朝廷都发给他们印信凭证，让他们带着路上用。收的粮食税，最多的每亩收两斗四升，其次是八升的小麦，再其次是六升五合，最少也要收三升，大体上根据土地肥沃程度来决定。阿卜勒斯地区上缴的三色粮有十六石，满营的马兵的练兵饷银，就从这里获得供给。从嘉庆、道光年间开始，几十年间，伊犁的屯垦，先后负责此事的有松筠、那彦成、布彦泰等将军，而林则徐被流放戍边的时候，也考察过这些地方，还在伊拉里克兴修水利，他的功绩尤其伟大。
同治二年，都统平瑞上奏说，乌鲁木齐有很多荒地长满了野草，可以招募商人来开垦，并且请求在伊犁各城，统一规划分给屯田的士兵土地。朝廷下令逐步实施。同治三年，朝廷下令哈密地区推广原来的屯田制度。
光绪三年，张佩纶建议把旗人丁调到新疆屯田，但是左宗棠认为有六个方面的阻碍，这个建议就没被采纳。当时，新疆南路的情况是：人民富裕，土地荒芜的还比较少；而北路的情况却大不一样，镇迪等地耕种的土地只占十二三，赋税收不上来，老百姓生活也比较贫困。后来，新疆省才正式设立。
光绪十三年，新疆巡抚刘锦棠制定了新的屯田章程：每户人家分到六十亩地，政府借给每户两石种子，六两银子的农具钱，八两银子的盖房钱，还有两头牛。两个人算一户，每月还供应食盐和蔬菜，规定第一年还一半借款，第二年还清，还清后按亩收税；第三年收一半税，第四年收全额税。他还仿照营田制，十户设一屯长，五十户设一屯正，五个屯正设一个管领专员，屯正和屯长也和普通百姓一样领地和贷款。总共安置了土客一千九百户，然后逐步推广。南路各县新开垦的土地有一万九千多亩，分年收税，都不收取开垦费用。经过丈量，南北两路总共有荒地和耕地一千一百四十八万多亩。各城伯克以前有养廉地，自从改成郡县后，伯克的养廉地都收归官府，改为佃租。
光绪十七年，魏光焘把伊犁地区的土地划分出来，旗人屯田和民人屯田各六万多亩，让他们各自努力耕种。此后，新疆的土著和外来居民人口逐渐增多，年年都有好收成，关内汉族和回族人带着家人来新疆开垦土地，络绎不绝。
宣统三年，新疆巡抚袁大化说：“新疆向来以农牧业为主，如今却如此贫瘠，都是因为地广人稀。从迪化往西，从精河往东，到处都是官府的荒地，草湖苇滩，少说也有上千万顷，南疆东路的情况也差不多。想办法集合华侨成立公司，迅速见效不容易。现在命令新疆各级官员，如果有人独自或合资开荒取得显著成效的，要分别奏报奖赏，以示鼓励。” 这个建议得到了批准。
乾隆四十年，金川地区靠武力平定下来。一开始，定西将军阿桂建议，在西川的攒拉附近屯田，就是现在美诺、底木达这些地方，让驻扎在那里的士兵开荒种地。然后，按照顺序把一些地方改成屯田，分别设置屯田官员管理。那些投降的土司，比如帛噶尔、角尧等等，都按照屯兵的办法，给他们分发耕牛、农具和种子粮食。每个土司家庭，多的有三四十口人，少的也有十几二十口人。刚开始开荒免税，三年后才开始交粮。后来，又让驻扎在那里的士兵带着家眷过去，人口越来越多。于是，又给他们每户分三十亩地，让他们多开荒，自己能养活自己。这样一来，土地利用越来越好了。
四川懋功的五个屯，也安置了投降的土司，每户也分三十亩地。还挑选了一千个精壮的男子，一半当屯兵发饷，一半是普通百姓，不发饷。后来，又开垦出一些荒地，也根据地力好坏给予不同的奖励。巴塘、里塘这些肥沃的地方，也不缺地可耕。到了光绪三十三年，四川总督赵尔丰上奏朝廷，制定了开垦的计划，招募内地农民，政府还提供资金和路费。
关外地广人稀，尤其是蒙古地区，地特别大，特别适合开垦种地。清朝初期，各旗都有固定的界限，后来因为边疆土地贫瘠，粮食不够吃，就开始拓展边疆，迁移人口开垦土地。天聪年间，命令各牛录（满洲的军事组织单位）在各自屯田附近，选择适合种植的土地。沈佩瑞建议，在广宁东西和闾阳驿，挑选强壮的农民充当步兵，同时屯田，分成八个固山（满洲军事组织单位），把牛录分成两等，准备牛和农具，让那些聪明能干的人带领屯兵去耕种。
崇德五年，官兵在义州修筑城墙，开辟屯田。康熙二十五年，把锦州、凤凰城等八处荒地分给旗人和营兵开垦，又派流放的人去盛京附近的荒地耕种。二十八年，规定奉天等地的旗人和百姓都要遵守各自的田界，不能互相侵占。乾隆五年，侍郎梁诗正建议把八旗里那些没有土地的人安排到边疆屯田，增加他们的生计，皇上就派阿里衮去奉天考察合适的土地。当时吉林宁古塔、伯都讷、阿勒楚喀、三姓、珲春和长春，都进行开垦种植，那些穷困无力的人，朝廷还拨款给他们贷款。四十年，流放的人偷偷开垦岫岩的牧场土地，于是就规定，让他们把土地上缴官府，交纳租税。
四十二年，因为大凌河西北的杏山、松山土地肥沃，就把一些闲散的宗室迁徙到那里，每家分给三顷地，一半由官府开垦，一半自己开垦，盖房子，建村庄，还帮助他们提供种子和农具。五十五年，命令奉天从英额到叆阳的边境地区，丈量荒地，分给城里和旗里没有土地的人，除了保留围场和山林以外，其余的土地根据肥瘦程度分配，禁止流民私自开垦，但是时间长了以后，还是把他们编入户籍。嘉庆十六年，命令各关隘严加查禁私自开垦的行为。
一开始，他们用八旗的兵丁，把林地清理出来开垦种地。十七年的时候，赛冲阿说：“拉林附近有可以开垦的荒地两万五千多晌，但是三道卡、萨里那些地方还有很多地没开垦，请求把旗人迁移过去。” 接着富俊建议挑选一千个屯丁，给他们三十晌荒地，发放白银二十五两，粮食两石，让他们开垦二十晌，留下十晌，试种三年，第四年开始交粮。等迁移到京旗，给他们每户十五晌熟地、五晌荒地，剩下的熟地和荒地各五晌，就让他们和原来的屯丁一样，不用交兵粮了。之后，富俊又建议在拉林西北的双城堡开垦屯田，把京旗的闲散人员迁移过去，那里有九万多晌地，迁移户口三千户，每年迁移二百户，按户分配土地，所有费用都由官府承担。在那个地方设立中、左、右三个屯，每个屯挖两口井，挑选屯丁分配土地，办法和拉林一样。京旗领地五年后，要征收粮食二十石。每个大屯容纳四十个小屯，每个旗五个小屯，设置总屯达、副屯达各八人，每个小屯里京旗各三十户，两三个人以上就算一户，三个屯里都要建义塾教孩子们读书。
道光五年，迁移过去的户口有七十七户，开垦的熟地有三万三千一百多晌。因为富俊和松筠一直负责这件事，所以效果很好。后来负责的人懈怠了，而且那里的地早霜，天气寒冷，愿意迁移的人就少了。于是博启图把迁移户口改成一千户，利用剩下的土地，每户增加十五晌。那些闲散人员不务正业，可以买仆人或者雇佣人帮忙。英和曾经上奏说应该推广这个成功的经验，但是最终没有完成。伯都讷的空旷围场有二十多万晌，荒废已久，土地肥沃，比起双城堡，事半功倍。富俊请求把那里划分成屯田，大致按照之前的办法，把那块地命名为“新成”，按顺序排列户号，前后一共一百二十个屯。他为此上奏了六七次，朝廷讨论的时候，总是说双城堡的事情还没处理完，而且资金也不够，所以这件事最终没有成功。二十八年，朝廷下令在凤凰城附近的私垦土地里，已经开垦成熟的和正在开垦的土地，招收佃户收取租金。没过多久，旗人和百姓上报开垦的土地就达到了二十四万亩。
1854年，开始在吉林省五常堡开垦荒田。一开始齐齐哈尔派官员设立军屯，让犯人以及旗人（满族旗下的奴隶）耕种。结果这些人偷懒耍滑，都被遣送回去了，然后又选拔壮丁来顶替他们。后来御史吴焯建议开垦呼兰的蒙古尔山荒地，但是因为那地方是珍珠的禁区，而且影响边防，所以最终没实行。
同治年间，在广宁府南边的盘蛇驿，计划开放百万亩荒地，结果老百姓只领到了一半。之后那里水灾不断，直到光绪年间才彻底完成开垦。那时候金矿的流民都失业了，有人建议利用富明阿说的那些地方，就是藏沙河和桦皮甸子那些官府的荒地，让大家免费开垦，不用交押金。但是法库门和叆江那边，经常有流民偷偷开垦。等到都兴阿去调查的时候，发现叆江西岸离朝鲜太近了，安置百姓不容易，所以只能严禁越过江去，加强防范。那些沿着江边偷偷开垦，骚扰边境的，都被抓起来惩罚了。过了九年，才把叆阳门到凤凰门之间的九十一处边境荒地，进行了勘察和划界，安抚了那里的穷苦百姓，但是私自开垦荒地的现象，还是像以前一样严重，塞满了边境。
光绪七年，吴大澄给朝廷上奏说：“宁古塔的三岔口土地肥沃适合耕种，可以招募山东、河北的农民，编成一个营，来充实边疆。”
光绪十四年，将军希元开始制定政策，因为边疆土地贫瘠收成少，规定十年后才能提升等级。接着设立了五个屯垦点，开垦了一万三千四百多亩地。光绪二十二年，延茂汇报吉林开垦的情况，说一开始是因为旗人百姓不和，后来又是因为委员们只顾自己利益，开垦十六年，结果得不偿失。朝廷讨论后决定分别裁撤保留部分。于是，方正泡、藲梨场、二道漂河、头二道江、蚂蜒河、大沙吉洞等河流沿岸，都急急忙忙地开始拓地殖民。一开始，吉林实行承包领地的制度，虽然荒地广阔，但都规定了完成时间的期限，弊端多于好处，直到这个时候才开始整顿改革。
另外，腹地新增的荒地也分给各个屯子，数量多少不一，但都非常肥沃。领地的人多了起来，就用抽签的方式来决定分配。在此之前，光绪十二年，黑龙江将军恭钅堂请求开垦呼兰所属通肯的荒地，详细列举了十个好处。后来决定实行。到了光绪二十四年，通肯克音的荒地开垦工作已经完成，划定屯田，安置水井，招募百姓代为耕种，百姓缴纳粮食税，旗人缴纳正赋，官府负责签订契约，不剥削佃户的租金。
光绪二十五年，在布特哈的纳谟尔河附近开垦了大约四十万亩荒地，旗人和百姓一起耕种，免除租税，这是朝廷恩赐的结果。八年后，讷河以南又开垦了三十七万五千一百多亩地。
公元1900年（光绪二十八年），吉林省开始清理赋税，顺便把一些荒地也分配出去。之前各地的旗民百姓根本没有固定的粮赋数额，所以各地都得重新调查上报。但是当时土地界限混乱不堪，各种偷税漏税、虚报瞒报的情况非常多，简直像一团乱麻。没过多久，情况就变得更复杂了，事情越来越棘手。将军达桂和巡抚陈昭常先后都尝试过清理，直到宣统元年（1909年），吉林省的土地总面积才最终确定为一百一十八万三千一百多亩，比之前多报了二十八万四千八百多亩。
到了宣统二年（1910年），吉林全省的民田、旗地以及零星荒地都勘测完毕，又清理出七十九万三千三百多亩土地。这些多出来的土地，判断标准是这样的：如果土地形状是长方形，就以西边多出来的部分为浮多；如果南北较长，就以北边多出来的部分为浮多；如果西北角有坟墓，那么东南角多出来的部分就为浮多。有时候一块地会同时符合好几种情况，那多出来的部分就都算浮多地。
话说奉天大围场，分东流、西流两块儿，从建国初期就留着呢，都是荒地。本来有十五个小围场用来打猎，九十个大围场用来操练军队。可时间长了，管理松懈了，老百姓偷偷开垦荒地，种上了庄稼。
光绪初年，将军岐元上奏，把二十个围场交给海龙管，让他把荒地开垦出来，收税增加国库收入。到光绪三十年的时候，海龙管辖的两翼，开垦出来的土地已经达到一百二十九万八千多亩了，还剩下八十五个围场没动。西边的四十五个围场，从光绪二十二年就开始商量开垦的事儿，到光绪三十年才全部放开，一共放出了三百二万二千多亩荒地，包括山地、荒地、树林、草甸子。这些地的价格，荒地每亩收银一两二钱，山地熟地每亩收六钱，生荒地每亩收三钱，城镇里的地每亩收二十两银子。那些以前偷偷开垦的土地，要加倍收税，每亩收二两四钱，具体多少得看地的好坏，原来的地主可以领回地契，但不会因为以前偷偷开垦而被没收。
东边的四十个围场，用来安置从金州迁来的百姓，政府也开放了这些地，让他们开垦。到光绪三十一年，一共放出了百十二万七千二百多亩地。城里的地每亩收二十五两，中等地每亩收二十两，差的地每亩收十五两。荒地每亩收正税二分，杂税十分。一开始，东流西流两边的荒地，让老百姓自己选，剩下的夹在中间的荒地，经常有人偷偷开垦，官吏也从中作梗，贪污受贿。后来廷杰大人重新丈量土地，清理了这些积弊。
东流围场就是现在的东平全境，隐瞒和侵占土地的情况比西流围场还严重，所以官司纠纷特别多。光绪三十二年，重新丈量了东流西流两边的山地荒地，按十亩地算七亩地。那些已经交了钱，还没来得及折算土地面积的人，限定八年内交清税款，这样才算公平。一般来说，熟地当年就开始收税，荒地四年后开始收税。
那时候，俄国跟咱们打仗，奉天的税收拖欠，国库空虚，政府又重新检查了东边海龙管辖的地区，那些私自开垦剩下的荒地，都收了钱，用来维持新政。还丈量放开了锦州附近海边退潮后形成的淤泥地和一些新形成的土地，一共三十二处地方。
话说黑龙江那地方，光绪十八年的时候，在绥化北边的团林子设立了屯田，一共有一千二百户人家；在巴兰苏苏的山林里也设立了六百多户。每户分到四十五晌地，其中十五晌是给屯丁永久耕种的，剩下的三十晌要按规定上交赋税。后来拳匪作乱，老百姓四处逃难好几年，政府才在铁山包招募了一些人家，又安抚了瑷珲各地的屯户，这才慢慢恢复了以前的景象。
但是，那时候黑龙江以东地区的人口越来越多，土地被糟蹋得厉害，十成地里也就只有两三成能用。有钱人垄断了土地，抬高地价，普通老百姓根本无力购买，领了地却开垦不了多少，荒地越来越多，收成却很慢。 光绪三十三年，政府决定改变策略，让退伍的士兵改行务农，分批给他们土地开垦，让他们在屯里安家落户。到了宣统元年，政府又大力招揽垦荒者，制定了奖励措施，禁止土地买卖垄断，还拨款支持。每户仍然分到十五晌地，每晌地要交四钱的公费，荒地的价格根据地块质量而有所不同。木兰、绥化地区每晌地要交七钱银子，一共要交二两一钱；呼兰、墨尔根地区押租则是一两四钱，各地情况不一样，所以都额外加收百分之十五的经费，大概就是这样。当时政府还特意保留了嫩江以西的一些荒地，作为没有土地的官兵的生计来源。
用士兵来帮忙开垦土地的政策，最早是在哈拉火烧试行，但是那里的土地并不肥沃，士兵们又懒散，不愿意种地，每亩地只能收几斗粮食，甚至颗粒无收，还得靠政府救济，所以这个政策后来又搁置了。两年后，政府又改成了招募老百姓来承包土地耕种。
一开始，奉天省大力推行清赋政策，凡是多出来的土地，都强制规定百姓如实上报，按价征收赋税。三年多下来，只收回了八十多万亩荒地和熟地。后来，议局成立了，采用了分年免税的方法。东三省巡抚锡良上奏说：“清赋政策，重在增加税额而不是收取地价，长远利益和短期利益差别很大。再说，东三省是八旗的根本之地，旗人、百姓混居，都是土著居民，这和其它省份驻防的情况不一样。内外城的旗人，因军队缺额而空出的土地，向来都有定额，这体现了按人口分配土地的意图。几百年来，人口增加了，但土地却不够分，按人口分地很难实施，而开垦土地却比较容易。现在长白山新设治所，移民垦荒最合适不过了，如果用这个办法来巩固边防，又能增加百姓的生计，那就是一举两得的好事。必须先要改变他们依赖别人养活的习惯，然后才能逐渐让他们自己想办法谋生。给他们土地，他们就会努力耕种；让他们搬迁到新的地方，就能消除他们的依赖性。对八旗来说，没有比这更重要的了。”三年后，奉天各府县大规模放开荒地给百姓耕种，一共获得了十二万亩土地。
从顺治年间开始，就规定边境口岸以内的荒地允许军队开垦，但是不准百姓去开垦口外的牧场。可是那些地方土地肥沃，适合耕种。雍正初期，朝廷派八百京兵到热河哈喇河一带设立三个屯垦点，设置了总管等官员。接着又设立了张家口同知，把土地分成十份，每年按耕种面积多少给予奖励或处罚。到了乾隆初期，热河东西两侧划定的旗地大约有两万顷。古北口到围场地区以前没有百姓的土地，多年来百姓私自开垦的现象非常多，于是朝廷下令把这些土地分给旗人。没过多久，高斌请求恢复原状，朝廷就同意了。热河改设州县之后，山地平原都重视开发，长期以来都向蒙古缴纳租税。热河围场周长一千多里，设有七十二个围场，设置一个总管，驻扎一千名旗兵。
清朝同治年间，都统瑞麟提议开垦荒地，解决军队粮食问题。他让有钱的地主承包荒地，同时禁止他们侵占附近老百姓的地，并在红椿树外面划定界限，设立关卡。结果，翼长贵山等人因为阻挠开垦而得罪了朝廷。当时，整个围场已经放开了一半，承包荒地的人渐渐侵占了正规围场。于是朝廷下令，河东河西所有佃户私自开垦的土地全部封禁，把那些私自开垦的人赶走。那些侵占山坡沟壑的人，还瞒报土地面积，少报多领，朝廷对这些行为进行了严厉的处罚。后来，库克吉泰负责这件事，把旗人佃户在围场外隐蔽的土地拨给围场内的百姓耕种，让他们搬迁安家，以便清理围场边界。但是，负责这件事的官员处理不当，一些奸诈的佃户聚集起来闹事，引发了冲突。崇实再次进行勘察测量，重新确定了土地册籍，并永久禁止已经腾出来的正规围场再次开垦。瑞麟接着处理这件事，但仍然没有找到有效的办法。
光绪初年，御史邓庆麟列举了开垦荒地中存在的诸多弊端。之后，朝廷决定将京旗的百姓迁移到其他地方，进行开垦屯田。随后，对热河五川的荒地进行了精确勘测，总面积超过二千三百顷，但平川地只占一半左右。紧接着就开始招募垦荒者，用抵押荒地的方式来支付军饷。年底的时候，都统锡良提出了十条开放围场荒地的建议，主要内容包括保留围场界址，给荒地编号，提高荒地价格，杜绝土地买卖等，这些建议都被朝廷采纳了。
康熙年间，喀喇沁等旗的土地，百姓们开始耕种，收取租税。官府为了收税，就招徕百姓耕种，结果影响了蒙古人的游牧生活。
乾隆初期，也曾下令让察哈尔蒙古人和汉人互相迁徙，但是由于长期杂居，人口增多，耕地也多了起来，很难再让他们搬迁，也容易引发冲突。当时很多人建议直接驱逐百姓，但这事儿一直没定论。到了嘉庆初期，土谢图汗各旗的土地上，经常有游民居住。蒙古人欠了百姓的债还不上，而贫民又无处可去，于是政府就划定明确的界限，不再追究以前的过错。但是，如果以后有人私自开垦土地，或者多迁来一个人，就要追究管辖他们的盟长等人的责任。租税官吏不用管这事儿，各扎萨克自行征收。当时郭尔罗斯的熟地有二十六万五千多亩，每亩定产四升粮食。到了嘉庆十一年，耕种的人越来越多，政府就加强了管控，禁止私下把土地转让给百姓，违反者台吉也要连坐。但是流民私自耕种已经成了习惯，根本没办法禁止。
政府最初规定，归化种地的百姓要按照编甲的制度，每年上报户籍。而口外绥远等地，只允许单身商人来往，不允许带家眷。后来，科尔沁所属的达尔汗、宾图二王旗，以及卓哩克图、冰图二旗招徕的垦户，也都编入甲社，设置了乡长。
道光十二年，盛京将军裕泰上报了关于科尔沁垦地的八条章程：凡是登记土地，必须用自己的名字，不得超过五顷；同一块地如果被重复登记，后来的户主和之前的户主平分；村庄或者土地如果典当给百姓，要追回契约并折价偿还；如果地主无力赎回，就允许百姓继续耕种，但要约定年限归还；年限满了，地主可以自己耕种，或者租给原来的佃户，不得再次典当或招徕别人；百姓交还土地后，可以自己开垦荒地；蒙古人耕种的熟地，不许租给别人；界外百姓开垦的土地，也不允许侵占。这些章程都拟定执行了。土默特牧场，以前是随意开垦的，后来把剩余的土地分给蒙古人，每户大概一顷地，但是佃给百姓耕种的情况很多。到了道光十七年，规定把租税收入的四成用于支付四位佐官的薪水，剩余的租税，无业的蒙古人得四成，官府和本旗贝勒各得三成。同治七年，将喀喇沁地区越界开垦的户口分别迁回各旗。
光绪七年，也就是1881年，政府在乌里雅苏台开垦了十顷六十亩地，作为一个屯，一共设立了七个这样的屯。修建水渠、盖房子、买牛、买种子这些费用，政府也给补贴。
到了光绪八年（1882年），政府从库伦挑选土著居民，在图什、车臣西部落进行试点屯垦，这事儿还是从喜昌请来的建议呢。当时蒙古地区人口越来越多，只要不影响放牧的地方，就可以开垦，这种地就叫“牧地”。此外还有租地、养赡地、香火地，这些地都是自己种自己租的。
光绪九年（1883年），山西巡抚张之洞说：“丰镇、宁远两个厅，归绥五个厅，这些地方招募蒙古人开垦荒地，户口一天天增加。剩下的荒地，有时也分给那些没工作的农民租种，租金收入除了按照规定给蒙古旗之外，剩下的钱用来支付开垦土地的基本费用、公家的岁费，以及其他一切开支，都从这里面出，好处可真不少啊！”
光绪二十一年（1895年），奉天将军增祺建议丈量放开各地的蒙古荒地，副都统寿山也这么说。国子司业黄思永也建议开垦内蒙古伊克昭盟和乌兰察布盟的牧地，但是盟长说这会影响他们的生计，所以这事儿没办成。那时候晋边地区的丰镇、宁远，开垦的农民已经积累了几万户了，而扎赉特、杜尔伯特、郭尔罗斯等旗也陆续上报申请开垦，大家争先恐后地去。察哈尔旗的牧场和草地虽然禁止私自开垦，但是从咸丰年间马厂放开禁令以来，到最近几年，私自占地的情况非常混乱，旗民之间打官司都打不过来了。
光绪二十四年（1898年），都统祥麟说：“想要蒙古的土地没有私自开垦的情况，就必须严厉处罚；想要蒙古官员不私自放地，就必须惩治那些奸商。”
二十八年的时候，命侍郎贻谷去负责垦荒的事，让他去察哈尔那边看看情况。贻谷就提出了好几个扩充和改进的办法，主要思想就是“清理旧的耕地，招徕新的耕地”。他说蒙古人的生计在于耕种，不在于放牧。蒙古人对土地租税，要么抵赖不交，要么中饱私囊，要么一块地有好几个主人，收好几份租子，奸商乘机从中渔利。所以应该让各旗的总管详细地报上来，把土地开放出来，把以前那些地户、商总之类的名目都取消掉，在察哈尔两翼设立垦务公司，各旗轮流试点，哪个盟旗听话就奖励，不听话就惩罚。
于是伊克昭盟的郡王等旗，还有准噶尔，都陆续上报了土地情况。杭锦旗、乌审旗反复拖延，乌兰察布盟也心存疑虑，后来都去开会讨论了。绥远地区，乾隆初年就不知道到底有多少可耕可垦的土地，到现在为止，八旗的牧场，土地里沙石很多，真正耕种的很少，老百姓都在观望。所以贻谷建议，从将军以下的官员都要亲自指认土地面积，引导商民去开垦。后来因为钱不够用，就又设立了牛捐，并且推广屯捐来补充。丈量蒙古土地，五尺为一弓，二百四十弓为一亩，一百亩为一顷，再把几顷地编成一个号。察哈尔两翼，一亩地是三百六十弓，五顷地编成一个号。札萨克图旗的一亩地是二百八十八弓，十亩为一晌，四十五晌为一方。
蒙古各旗的荒地租金，一半归国家，一半归蒙古各旗。归蒙古各旗的那一部分，从王公台吉到壮丁喇嘛，都要根据身份地位分配，每个人都有相应的份额。凡是已经登记造册的土地，叫做排地，免交押租。新开垦的土地，每亩收取押租三钱三分，已经开垦过但荒废了的土地，押租是原来的两倍。贻谷考虑到蒙古人生活艰难，所以每亩荒地的押租只收两钱，再加一钱作为管理费用，其中六成归垦务局，四成归本旗。杭锦旗靠近黄河水渠的地方，土地租金不一样，上等地每亩八钱，中等地七钱，下等地六钱。他又说，租税收多了会累坏老百姓，收少了又会亏损蒙古各旗，不同旗的情况不一样，内蒙古和外蒙古也不一样，所以就分别规定了乌审旗、札萨克旗、郡王旗的荒地租金，上等地三钱，中等地二钱，下等地一钱。鄂托克旗和准噶尔旗的土地分成四等，分别制定了租金标准，鄂托克旗上等地每亩四钱，准噶尔旗上等地每亩六钱，中等地四钱，以下依次递减。乌兰察布盟的四子王旗、达尔罕旗、茂明安旗和乌拉特后旗都是旱地，就按照以前的规定来收租。
三十四年，也就是康熙三十四年，文哲珲讦（jiē）贻谷（yí gǔ），说贻谷把边疆搞得一团糟。 查办的大臣鹿传霖，认为贻谷在垦荒方面犯了两个大错误，四条大罪。 鹿传霖还提出了善后处理的四个办法，原文是这么说的：“荒价及绳丈从宽，则丈放易，欲多收地价，则应先侭原佃承耕，减岁租而加渠租，以其租充渠费，渠增即地增，地增即租增，久之斥卤皆腴壤矣”。 意思就是说，如果对荒地的价格和丈量标准放宽松一点，那丈量土地就容易多了；想要多收荒地钱，那就应该先让原来的佃户继续耕种，减少每年收的租子，但是增加水利工程的费用，用收的租子来支付水利工程的费用。水利工程修好了，土地就增加了，土地增加了，租子也就增加了，时间长了，那些盐碱地就都变成肥沃的土地了。
贻谷被抓起来关起来了，然后信勤接手了他的工作。信勤降低了杭锦荒地的价格，最好的地一顷九十两银子，依次递减五两，最差的地七十两银子一顷。 他还把乌拉特的地分成了东、西、中三个部分来管理。旱地按荒地等级分六等，最好的地一顷一百四十两银子，依次是：一百两、七十两、四十两、二十两、十两。 先要拿出总收入的三成作为公费，剩下的部分，一半归蒙古人，一半归政府，其他的都按照以前的规矩来办。 蒙古人收到的地租也分四等，水利灌溉的土地，每亩每年收取四分五厘的租子。
康熙年间后期，就开始在科布多和乌兰古木试着搞屯垦，也就是开荒种地。当时有个叫连魁的参赞大臣，在科布多地区推行新政，他说：“乌兰古木和巴雅特都是杜尔伯特部的牧场，很适合大规模开垦。科布多虽然多沙漠，但是札哈沁旗、明阿特左右翼各旗和厄鲁特旗，附近都有河流湖泊，沿河有很多可以耕种的土地，发展屯垦可以巩固边防，就这么办吧！”朝廷同意了这个计划。
就像乌梁海地区的布伦托海蒙古地区，从同治年间就开始屯垦了，朝廷还拨款十万两银子。后来李云霖办事太急躁，激起了兵变，屯垦的事就停了。等到现在，水渠修好了，把上游的屯田和下游的屯田合并起来，这样比较方便。阿尔泰旗地处高寒地区，雨水少，只成功建立了四个官办的屯田和一个民办的屯田。札萨克图王公旗地广人稀，每亩上等地收税四两四钱，中等地收二两四钱，下等地收一两四钱，都收取十五分之一的税收。凡是依次领取土地的，每户一百亩熟地，必须再开垦二百亩荒地。王旗到第十一年的开垦才完成，一共是六十二万五千多亩。
第二年，继续开垦旗界山区剩余的荒地，还设立了两个洮南县。王公旗自己招募的屯垦户叫“红户”，台吉（蒙古贵族）和壮丁私下招募的屯田户叫“黑户”。洮南沿荒地段的开垦完成后，河北的荒地，到宣统元年，一共丈量了十九万四千多亩。图什业图蒙古地区的荒地开垦，也参照札萨克图的办法进行。
热河那地方以前荒凉得很，现在喀喇沁东旗已经变成良田沃土了，敖汉旗虽然还有不少贫瘠的土地，但巴林旗已经比较富裕了。都统廷杰提出了八条建议，打算逐步发展起来。
那些隶属于蒙古旗的荒地，大概有八万九千多晌，昭乌达盟的阿鲁科尔沁、东西扎鲁特三旗的可耕地加起来有八千顷，好的地一顷能收七十两银子，中等地五十两，差的地三十两。扎赉特蒙古旗新旧放开的荒地加起来有六七万晌，设立了大赉厅，把本旗四十七个蒙古屯和外旗五十九个蒙古屯附近的剩余荒地，每晌收取一两四钱的租子。
那时候又丈量了科尔沁公旗二十四万一千四百多晌地，郭尔罗斯后旗沿江的土地虽然荒着，但实际上很肥沃，每晌加收三十两公费，其中一半用于蒙古地区的教育事业。这样一来，荒地就全部开放了。第二年，城甸剩余的荒地也全部放开了。长春本前旗的蒙古地，总共有四十一万九千多晌。
宣统二年，又放开了新的荒地，用公费资助府里审判事务的经费，开荒种地是为了配合新政。还重新规定了巴林旗荒地的价格，好的地一顷七十两，中等地五十两，差的地三十两。达尔罕王旗采哈新甸荒地分三等，好的地每晌六两，中等地四两，差的地二两。一共放开了六万二千多晌荒地。第三年，又放开了达尔罕洮、辽站的荒地，并且修建了驿站和道路。
青海以前一直是蒙古族和番族放牧的地方，长期禁止汉族和回族开垦耕地，其实有很多土地肥沃适合耕种。以前年羹尧就计划在那里开垦屯田，从北方五个省份调派擅长耕种的人去布隆吉尔开垦。后来庆恕负责这件事，因为他发现当地番族和蒙古族混居，和纯蒙古地区不一样，就列举了五个非常值得担忧的问题。接着他又劝说蒙古族和番族互相交换土地，用来开垦，不管远近的汉族人都可以领地，唯独禁止回族，防止发生叛乱。于是就开始开垦荒地，黄河以南开垦了一万多亩荒地，往北甚至开垦了五万多亩。为了防止他们反悔，又招募了足够的士兵，分派驻扎在那里震慑他们。番族地区偏远，山高路险而且寒冷，只种燕麦和菜籽，即使丰收，每亩产量也只有四五升，所以赋税要减轻，逐步推行。
靠近内地的地方，从光绪、宣统年间就开始讨论开垦荒地了，因为开垦需要大量的物资，而且一直没有大规模实施，希望土地都能发挥作用，人民都没有剩余的劳动力，看来还需要时间。
清朝丈量芦洲的田亩，之前允许在九江沿江的芦苇地进行丈量，本来打算之后按标准收税，后来芦洲的粮食税，统一规定按十分之一以下的比例征收。奉天广宁一带开垦荒地很久了，后来将军弘晌说，开垦了鹞河、鹰河两条河的滩涂地三十八万二千多顷，规定三年后按标准收税，五年后丈量。而牛庄等地的苇塘，近年来因为河道迁移而变成荒地，很多苇商偷偷开垦，经常发生争执，先后制定了变通章程，和以前的荒地管理办法完全不同。后来又丈量放开了凤凰山、岫岩、安东的苇塘，大约十多万亩，按照地块编号，制作了鱼鳞图册，这件事发生在光绪末年。
江南的苇塘和草地，以前是由大河卫的士兵开垦纳税，而江北则设置了樵兵负责河务，左右两营，在海州、阜宁之间，共有土地八千五百多顷，但是新涨的和淤塞的土地不算在内。自从河道改变后，樵兵就名存实亡了。宣统年间，朝廷讨论裁撤樵兵，改为放荒，允许人们出资承包经营。
从光绪朝中期开始，御史曾忠彦就上奏建议大力发展农业，专门成立一个农工商部来负责这些事情。皇上多次下令全国各级官员，要好好研究怎么开发荒地，把它变成振兴国家的资源。到了宣统初期，农林部提出了二十二项推广措施，首先是筹集资金开发荒地。平坦的地方适合开垦成田地，山坡上零星的边角地适合种树，要求各级官员根据当地情况调查气候和土壤类型，画成图，标注出来，荒地的税收是否减免，税收的增加是否要缓和，都要分等级区别对待，然后根据官员的汇报成绩来考核奖惩他们。还专门制定了奖励种树和兴修水利的条例。等到辛亥革命成功的时候，这些事情还没完全做完的，还很多呢。
说起来营田和水利，康熙皇帝的时候，在天津开垦了一万亩荒地变成了水田。雍正皇帝在滦州、蓟州也搞过营田，还专门设立了营田水利府，让怡亲王负责这件事。怡亲王和大学士朱轼一起上报了四个方面的经验。后来又在天津等地设立了四个营田局，分别由专门的官员负责。他们根据地形疏通河流，筑堤修坝，开渠引水。老百姓原来就在那儿耕种的，政府就给他们提供资金和工具，还从江浙地区请来有经验的老农，每个月发给他们工资，教他们种庄稼。第二年，就收割了一百五十多顷熟田。到雍正七年的时候，一共开垦了六千多顷水田，虽然花了很多钱，但是效果很好，可惜的是工程没做完就逐渐荒废了，只有磁州的沟渠至今还在使用，每年都丰收。
皇上命令直隶总督李卫修治水田，又派大理卿汪漋负责江南的水利工程，南北同时开工。后来，高斌建议在桑乾河两岸开凿大渠，引水灌溉稻田，皇上也采纳了他的建议。嘉庆年间，皇上命令方受畴规划各省的水利，还特别嘱咐鲁、晋、豫三省也要根据各自的情况想办法。可是，还是有人说直隶地区很难发展水田。一百年来，李光地、陆陇其、朱轼等人，都详细地论述过直隶发展水田的好处，林则徐关于在京畿地区开辟水田的奏疏更是切中要害。但是因为缺钱，加上议论纷纷，最终也没能实行。
后来，僧格林沁在大沽口一带捐款兴修水利，开垦出四千二百多亩稻田，崇厚接着他的事业继续努力，多年来劝导人们开垦盐水沽的盐碱地，也取得了一定的成效。之后，周盛担任天津镇总兵，修建水利，开垦出六万多顷稻田，土地肥沃，稻谷丰收，直到现在还受益匪浅。“土润禾蒦饶”，说的就是那时候的情景。
同治年间，陕西西安、同州等地设立机构来治理荒地，兴修营田。到了光绪年间，陆续招垦荒地，总共达到了三万四千多亩，机构也改成了管理处，由州县负责管理。当时直隶的营田有一半荒废了，山西、陕西、河南三省又接连遭受灾害，台臣夏献馨、唐树楠、彭世昌、刘瑞祺等人先后上奏疏，建议兴修水利，华煇也提出了八条建议。直隶总督王文韶说：“减轻租税以减轻百姓的负担，疏通沟渠以便利水道，这样愿意开垦的人就会多了。”因此，天津营田征收租税的面积达到了四万九千多亩。山东巡抚张汝梅也请求疏通河道，挖掘沟渠，把兴修水利作为农业政策的根本；陕甘总督升允则请求在陕西招募水利新军左右两旗，将来拨归屯所，授予土地让他们耕种，以此来扩大屯田政策。后来，奉天省奏报说辽河东西两岸以及大凌河等河流都没有水利设施，也制定了从内地引水灌溉的办法，先从小河支流开凿渠道试行。
