话说福建福州长清场，每年卖盐十万三千石，供应福建地区。从天圣年间开始，福建的福州、漳州、泉州和兴化军都卖盐，每年比以前增加了四万八千九百八石。
后来，到了熙宁十年，有个叫廖恩的家伙起来造反，拉帮结伙抢掠州郡。廖恩被平定了之后，御史中丞邓闰甫就上奏说：“闽越地区山林险峻，绵延几千里，那些不务正业的坏人比其他地方多得多，大多都是贩卖私盐的。廖恩平定了，咱们却没防备，谁知道会不会有人效仿他再起来作乱呢？”于是朝廷就下令让福建路的转运使蹇周辅去研究解决这个问题。蹇周辅说：“建州、剑州、汀州、邵武军官府卖盐价格奇高，而漳州、泉州、福州、兴化军卖盐价格便宜，所以盗贼都跑到盐价贵的地方去贩卖私盐。以前建州曾经计算过百姓的财产，然后收钱卖盐，但老百姓害怕找官府买，白花钱还买不到盐。现在，我建议取消这种做法，降低建州、剑州、汀州、邵武军的盐价，招募一些家境殷实的商户作为盐铺的经营者，官府发放执照，每月规定销售数量，让他们从官府的盐场进货，这样老百姓就能容易买到盐了，那些盗贼也就赚不到大钱了。另外，我们还可以逐步恢复旧仓库，增加官吏和兵力。同时，我们还要制定法律，对贩卖私盐的人，以及知情不报藏匿私盐的人，都不赦免；三次犯法，就杖责然后发配到邻近州府；如果已经发配了还继续犯法，就杖责然后流放到犯事的地方去。”这些措施都执行了，每年多卖出二十三万多斤盐，而且这还不包括那些盐官私下卖的盐。
元丰二年，主管盐务的官员贾青建议，从各个州府改变盐务管理方法，根据三年内的销售数据来确定每年的销售额。他还建议，对抓获私盐，数量多的官员，要给予奖励，不受常规法律的限制。三年后，贾青上报了他所管辖的盐务官员的年度业绩，比以前增加了许多。朝廷下诏说：“周辅奉命制定新法，贾青又继续执行，一年就有了成效，盐课增加了，盗贼也少了，东南地区都因此受益。”那时候，蹇周辅已经升任三司副使，而那些被赏赐的监司官员，已经有二十多个了。
宋哲宗当政的时候，御史中丞黄履上奏说福建的盐法严重压榨百姓。皇帝下令说：“去年先帝已经规定了派御史和郎官去检查监司官员的制度，福建那边派了御史黄降，江西那边派了御史陈次升去查。” 接着又命令吏部郎中张汝贤也去调查周辅制定的盐法。黄降汇报说：“福州因为是王氏家族的旧地，每年的盐税收入是其他州府的十倍，其他州府的盐税标准都是按照这个来定的，所以福州的盐额应该也是其他州府的五倍，但实际上却减少了一半。以前王子京上奏设立新的盐法，没有仔细调查研究，就草率地增加了盐额，实际情况和规定相差太远，老百姓很久都无法申诉了。”皇帝把这个情况交给张汝贤处理。
第二年，各地的按察司都把调查的结果上报朝廷，于是福建的转运副使贾青、王子京因为贪污受贿被贬官，去监视湖广的盐酒税收；刑部侍郎蹇周辅因为在江西盐法问题上贪污受贿，弄虚作假，被罢官，去担任和州知州；郏亶因为建议把广盐运到江西，张士澄因为附和推行周辅的盐法，任意欺压百姓，都被罢官；只有闽清县尹徐寿坚持执行盐法最初的规定，不屈服于压力，所以老百姓受的课税不多，朝廷因此嘉奖了他。张汝贤建议确定福建的产盐和销售额，皇帝同意了他的建议；凡是强迫百姓成为盐户，或者愿意退出不做盐户的，都处以一年徒刑；提举盐事的官员知道这种情况而不举报的，也要承担同样的罪责。
过了一段时间，殿中侍御史吕陶上奏说：“朝廷因为福建、江西、湖南等地的盐法弊端，严重危害百姓，派人去调查，惩罚了那些贪污的官员，以此安慰受苦受难的百姓，天下人都知道这个公正的裁决不能废除。但是湖南、江西运卖广盐增加额度造成的危害，还有京东、河北的盐税专卖，都是章惇提倡的，希望交给有关部门彻底查办他的罪行，让那些欺骗百姓、蒙蔽皇帝的官员，有所畏惧。”监察御史孙升接着说：“江西、湖南盐法的危害，两地百姓遭受的苦难，比战乱还要严重，只有提举官刘谊敢于上奏，详细说明盐法的危害，刘谊因此被罢官停职。”皇帝下令恢复刘谊的官职，让他去韶州任职。
崇宁年间以后，蔡京当权，盐的税法变来变去，没个定数。尤其福建的盐，政和年间初期，每斤涨了七文钱。 沿用熙宁年间的办法，允许商人转运贩卖，按照六路盐场计算，每十万斤盐留下十分之一的钱，剩下的作为盐的本钱交给盐务部门。
建炎年间，淮河、浙江地区的商人通路受阻，而闽广地区的钞法（纸币制度）却实行起来了；没过多久，淮河、浙江地区的商人通路又恢复了，闽广地区的钞法也就取消了。以前的规定是，福建北部四个州——建州、剑州、汀州、邵州实行官府卖盐的办法，福建南部四个州——福州、泉州、漳州、兴化州实行产盐自卖的办法，然后按税收上缴盐税。官府卖盐的办法取消了以后，产盐自卖的办法也出了问题，钞法实行后，问题好像能解决，但老百姓又觉得不方便。所以当时转运使、提举司请求：北部四个州继续沿用以前的办法，南部四个州先维持现状。等钞法取消后，每年让漕运司拿出二十万贯钞钱交给行在所的榷货务（政府专卖机构），后来有时减少有时增加，最后定为二十二万贯。
南宋二十七年，常平提举张汝楫又提议恢复钞法，皇上问了宰执大臣们的意见。陈诚之奏道：“建州、剑州山区地势险峻，老百姓偷偷贩卖私盐，即使是官府卖盐也管不住；如果让老百姓自己卖盐，还能避免私贩吗？私贩多了，钞额肯定亏损。”皇上说：“以前也用过钞法，没多久又取消了。如果钞法可行的话，祖宗早就实行它了。总的来说，法令贵在循序渐进，不然就长久不了。”淳熙五年，朝廷下令泰宁、尤溪两县按照产盐自买的方法收税，但最终也没实行。
八年的时候，福建市舶使陈岘跟朝廷说：“福建从元丰二年开始，转运使王子京就推行了一种运盐的方法，结果免不了出现侵吞、抢劫、扰民的情况。而且全国各州县都实行钞法（纸币），就只有福建受运盐的害处。绍兴初年，赵不已曾经尝试过调整钞法，但最终都没能成功，这是因为漕运司利用盐运来增加盐税收入，州县也把盐运当做财政收入来源，官员们有卖盐的收入和各种额外开支，小吏们也有各种名目的钱财要收取，官民之间矛盾重重，钞法当然行不通啦！钞法还没完全建立起来，盐运就突然停止了，老百姓大多没盐吃，所以漕运就借此说运盐不方便，请求放弃钞法，恢复运盐的办法。钞法取消了，盐运又开始了，官府卖盐价格高，私盐价格低，老百姓都买私盐，官府的盐卖不出去，于是各种苛刻的压制措施又出现了。” 所以朝廷就让陈岘去解决这个问题。
陈岘建议，由盐务部门自己来经营，每包盐从五十斤到一百斤不等，分成五个等级，发行大小不同的钞票来购买，并且预先准备好卖钞票，先用本钱让三仓（官府仓库）买盐，以备商人购买。九年正月，因为福建盐的运卖一直以来都因为钞法而扰民，朝廷下令福建转运司，各州的盐运还是按照原来的官府运输、官府销售的办法进行。三月，朝廷又下令让转运使傅自得、杨由义调查官府卖盐不方便的地方，然后把情况报告上来。
淳熙十三年，四川安抚使赵汝愚说：“汀州老百姓穷啊，官府卖盐对汀州的压榨比其他州县更厉害，请求允许汀州发行客钞（一种地方流通的货币）。” 这事儿就交给提举官应孟明和汀州知州商量。应孟明他们说：“上四州（指福建北部四个州）靠近产盐的地方，官府不卖盐，私盐就管不住，老百姓吃私盐，客钞就卖不出去，没地方流通，客钞就贬值了，所以以前发行客钞总是失败。四川那么远，客钞都流通不了，汀州更不用说了，去哪儿流通啊？所以，虽然客钞这个办法不错，但在汀州行不通。最好的办法是减少汀州和各县上缴的赋税，同时严厉打击私盐，这样汀州百姓才能好过些。” 然后这事儿又交给转运使赵彦操他们处理，减少赋税，每年减少二百万四千斤（粮食）的税收，总共减少了三万九千三十八缗多钱，还免除了他们向其他部门上缴的税款。这样一来，汀州六个县每年为百姓减少了三万九千多缗钱的赋税，为官府减少了一万多缗钱的收入，州府的财政收入也因此增加了。 主要是因为上四州的财政收入本来就少，主要靠卖官盐维持。
再说说沿海那些州县，他们计算上缴的赋税时，官府会给他们盐吃，后来就成了固定的税收，老百姓也不再请求官府给盐了。这是下四州（指福建南部四个州）产盐的弊端。宁宗嘉定六年，大臣们曾经强烈地反映过这个问题，于是下令转运司，把福州下四州二十文以下产值的户，每户上缴的盐减免到五斤，产值只够二十文的户，免除盐税。
宝庆二年，监察御史梁成大说：“福建很多州县都在产盐的地方，盐的利益和权力都掌握在漕运官员手里，这是他们的职责。盐产自福州、兴化，但运往建州、剑州、汀州、邵武州，这四个州的二十二个县的老百姓都靠它吃饭。福建提举司负责茶叶买卖，却不负责盐务，漕运司就用盐税收入补贴开支，最近他们滥用职权谋取私利，大量收取盐税，分派给各县。各县已经为漕运司筹措盐税了，现在又增加了提举司的额度，这样一来，盐税的负担肯定加重到老百姓身上，比青苗法（一种苛捐杂税）的危害还大！希望把运盐的事务都交给漕运司，提举司别越权，这样权力统一，老百姓的苦日子就能少过些了。” 皇帝同意了他的建议。
公元1260年9月，朝廷下诏大赦，说：“福建上四州的县，都靠盐税收取赋税。有些地方因为赶不上时间，或者拖欠税款，凡是宝祐五年（公元1255年）以前欠下的税款，一律免除。如果以后还敢违反规定，克扣税款的，监察官就要弹劾他们，上报朝廷。”
三年后，也就是公元1263年，有些官员向皇帝反映说：“福建上四州，山多地少，税收本来就不够，各州县上缴的钱粮、官员和家属、士兵的俸禄等等，全都要靠卖盐来筹措。虽然转运司负责盐的专卖和运输，但实际上他们自己并不卖盐。最近几年，他们自己开辟了两条盐运路线，后来甚至一年要运十到二十条船的盐，这跟上四州县原本规定的年运量冲突了，而且这些运盐的官员，还额外多收了不少钱。州县的盐被他们抢夺，盐税收不上来，朝廷规定的赋税也交不上，没办法，只能向老百姓摊派，危害实在太大了！”
皇上于是下令说：“福建转运司要按照以前的盐法办事，不要违反规定；建宁府、南剑州、汀州、邵武军都要按照这个命令执行。”
广州的东筦、静康等十三处盐场，每年卖出两万四千多石盐，供应本路和西路（也就是昭州、桂州）以及江南的南安军。廉州的白石、石康两个盐场，每年卖出三万石盐，供应廉州自己和容州、白州、钦州、化州、蒙州、龚州、藤州、象州、宜州、柳州、邕州、浔州、贵州、宾州、梧州、横州、南仪州、郁林州。此外，高州、窦州、春州、雷州、融州、琼州、崖州、儋州、万安州这些州也都有自己的盐场，自己卖盐自己用，产量没有固定指标。
天圣年间以后，东西两海的十三处盐场都归广州管辖，每年一共煮出五十一万三千六百八十六石盐，供应东西两路。但是琼州、崖州这些地方，地处偏远交通不便，卖盐卖不出去，盐商们常常被压榨，被迫服从官府的安排。以前负责管理盐场的官员，有的贪污受贿，故意多报盐的产量，导致煮盐的百姓负担过重，甚至有人因此破产。元丰三年，朱初平上奏朝廷，免除了那些卖不出去的盐的税收，并且规定了每个盐场每年必须卖出的盐的数量，以此来减轻百姓的负担。
过了一段时间，广西的漕运部门又上奏说，老百姓欠了好多盐税，即使县令或者监察官换了人，催缴税款的工作还是得继续进行，直到欠款还清才能罢休。而广东的漕运官员又上奏说，岭南地区应该按照六路（指宋代的六个行政区域）的办法，让各州的管理官员兼管盐务，由提点刑狱的官员兼任提举盐事，对盐务官员进行考核奖惩。琼州、崖州等州又请求对老百姓征收盐税，按户等征收，盐价还很高，百姓因此更加贫困了。
南宋迁都之后，两广的盐务都归漕运司管理，根据各州每年的用盐量来供应食盐。但是广东比较富裕，盐的流通还算可以；广西地广人稀，又比较贫穷，食盐供应有限，商贾活动很不方便。从广东东部运盐，可以走大河，没有滩涂和暗礁，运输比较容易；从广东西部运盐，河道狭窄，滩涂和暗礁很多，运输就非常困难了。建炎年间曾经用纸币买卖食盐，没过多久又取消了，但是官府的船只和客商的纸币交易，也多次发生变化；东西两路的漕运，也多次合并和分开。
绍兴元年三月，阳江县发现了盐碱地，政府招募百姓开垦，建了六十七座盐灶，生产了七十万八千四百斤盐，收税三万多贯钱。同年十二月，又在广西设立了茶盐司。八年后，朝廷规定广西盐税按十分收取，其中两成分配给钦州、廉州、雷州、化州、高州五个州的官府出售，剩下的八分则实行钞法（用纸钞交易）。不久又下令广东盐税九分实行钞法，一分由产盐的州县自行出售。广南地区离中原太远，土地荒芜，百姓贫困，赋税收入不足，所以漕运司卖盐，将十分之四的收入用于州府支出，勉强够用，老百姓也没增加负担。昭州每年卖盐收入三万六千贯，其中七千贯用来代替浔州、贵州向经略司购买军马，其余用于州府开支。后来取消了官府卖盐，就向百姓额外收取七千贯钱，叫做“縻费钱”。九年后，取消了广东官府卖盐，实行客商钞法，用这笔钱资助鄂州的军费。
孝宗乾道四年，朝廷取消了盐钞法，命令广西漕运司自行承担二十万贯漕运钱。因为广西的盐一直由漕运司出售，从乾道元年开始，漕运司就多次请求将广西盐务并入广东。当时度支郎中唐琢上奏说：“广西盐引欠款高达七八千万贯，原因是以前两广盐务分别由东西两司管理，西路（广西）的盐经常被东路（广东）侵占，以前广西单独设立盐司，所以盐税不至于亏损；现在取消西司并入东路，广东的盐就失去了管控，广西就失去了这部分收入。”所以才下达了这个命令。后来宰执大臣上奏蒋芾的奏章：“盐利以前归漕运司管理，用于供应各州府的岁支；自从实行钞盐后，漕运司就用高价的米粮折算成钱。现在朝廷不再实行盐钞法，漕运司只负责收取规定的岁额，这样漕运司就能自己获得盐利，也就避免了用米粮招徕收购的弊端了。”九年后，朝廷下令广州恢复官府买卖盐的法子。
淳熙三年，朝廷下令广西转运司每年收取的官盐税收，三分拨给各州府，七分用于漕运，这是采纳了经略张栻的建议。张栻离任后，漕运官员赵公浣擅自将盐价每斤从一百钱提高到一百六十钱，钦州每年卖盐一千斛，却增加了五倍的收入。六年后，侍御史江溥上奏弹劾，皇上罢免了赵公浣，并下令福建、广东卖盐要按照旧有的额度和价格，以后不准擅自增加。
九年的时候，皇帝下令让浙西抚慰使胡廷直去调查盐务的利弊，让他和当地的地方长官、漕运官员、盐务提举官一起详细讨论后再向朝廷汇报。胡廷直回来后，不久就被任命为广东提举，同时负责处理广西的盐务。
十年，皇帝下诏说：“广南地区离京城几千里远，有什么问题很难及时上报，朕对此特别担忧。盐是老百姓生活的必需品，以前官府为了谋取暴利，自己垄断盐的买卖，长期以来让百姓受苦。朕为此制定了新的政策，允许自由买卖盐，禁止官府经销，老百姓当然觉得有利了；但是，对百姓有利的事情，官府却觉得不方便，一定会互相勾结，散布谣言。再说，朕知道体恤百姓就行了，那些谣言又有什么好担心的呢？况且，设置监察官和地方官是为了为百姓办事，朕有好的想法，不去广泛推行，反而被阻挠破坏，这行吗？从现在开始，如果再出现这种情况，一定要依法惩处！”于是，皇帝任命詹仪之担任静江府知府，并将广东、广西的盐务合并成一个部门，规定两广的食盐年产量为十六万五千箩。詹仪之等人说：“两广的盐产量先定为十万箩，等过三五年，看看增减情况再调整产量。所有客商的钞票，东西两路都要通用，免除税收，方便商人买卖。”
十六年，经略安抚使应孟明上奏说：“广南地区自己发行钞票，五六年来，州县官吏普遍利用钞票压低盐价卖给百姓，这种危害比官府自己经销盐还要严重。”皇帝下令让应孟明、朱晞颜和广南盐务提举王光祖一起商量，制定一个长久有效、方便百姓的办法，避免再次出现官府压价的弊端。宝庆元年，因为广州安抚司的水军大肆经销食盐，皇帝罢免了他们的统领尹椿和统辖黄受，各降一级。
话说以前，有人把碱烧成盐卖，主要是在并州永利监，一年能烧出十二万五千多石盐，供应并州以及忻州、代州、石州、岚州、宪州、辽州、泽州、潞州、麟州、府州等地，还有威胜军、岢岚军、火山军、平定军、宁化军、保德军等地。政府允许商人贩卖，但不能卖到境外。到了仁宗朝，永利监分成了东西两个监，东监归并州管，西监归汾州管。那些拥有碱土的人家，被政府登记为“铛户”，每年都要向官府交纳一定数量的盐，这叫“课盐”；剩下的盐，官府会用钱买下来，这叫“中卖”。这盐法跟海盐的办法差不多，每年卖的盐比以前少了三千四百三十七石。河东地区，只有晋州、绛州、慈州、隰州吃池盐，其他地方都吃永利监的盐。盐卖给官府，一斤八文钱或六文钱，卖给百姓就卖三十六文钱，每年盐税收入十八万九千多贯钱。
自咸平年间开始，允许商人把盐运到河西麟州、府州、浊轮砦去交易，官府还会把价格压低一些卖给他们。后来盐积压得越来越多，到了康定初年，东监停产三年。到了皇祐年间，又暂时停止了西监的盐业生产，等盐少了再恢复。当时有人建议招募商人，让他们把粮食运到麟州、火山军，用盐券抵偿，朝廷批准了。结果，粮食的估价虚高，盐券价值一千钱，却被盐商压价，只卖到四百多钱，而官府却要出五十斤盐，反而亏损了官府的钱。有人建议取消运粮，直接用钱购买，但转运司认为不合适，这事儿就不了了之了。总的来说，碱土的厚度不一，薄的碱土利润低，铛户经常因为交不上足够的课税而破产。到了至和初年，韩琦建议，铛户做满三年后，如果地里的碱土资源用尽了，可以自己申请，换其他人来做。第二年，朝廷又下令，让铛户按比例缴纳盐税，减免的额度也不一样，遇到水灾，还可以换其他人代役，老百姓都觉得方便多了。河北、陕西也有人烧碱制盐，但利润比较低。明道初年，朝廷下令废除了河中府和庆成军的碱场，禁止老百姓烧盐，以免影响池盐的销售。
熙宁八年，章惇这个三司使说：“以前盐务的年收入超过二十五万缗，自从允许商人参与边境地区的粮草供应和增加盐引的钞引后，商人拿一千钱买盐引，再卖出去只收一半的钱，县官暗中克扣，商人却赚得盆满钵满。而且私盐一直没禁，年收入越来越少，现在只有十万四千多缗了，如果算上粮草的虚报，官府实际只拿到五万多缗，比以前少了八成。我建议像发放盐引那样，招募商人出钱购买盐引，或者官府自己运输，在本路销售，严厉打击私盐贩卖，这样年收入就能大幅增加，边境地区的粮草供应也能用现钱解决了。”皇帝就按照他的建议做了，由官府自己运输并在本路销售。
元丰元年，三司户部副使陈安石说：“为了永利东、西盐监的利益，建议像庆历年间那样，让商人把钱交给麟州、府州、丰州、代州、岚州、宪州、忻州、岢岚州、宁化州、保德州、火山州等地的州军，州军再拿着这些钱到东、西盐监领盐，这样就能解决加饶折籴的弊端。还可以规定，商人可以购买盐已经运到场务的那些占户卖的地，再加点运费。这样一来，官盐价格就能稳定，商贩也能顺利流通。”皇帝采纳了他的建议，并任命陈安石为河东都转运使。陈安石又建议，对于贩卖西北青白盐的人，应该按照皇祐年间的法令处罚，主犯和从犯都要发配；青白盐运入河东，犯者要流放，沿途官府如果没查出来也要受罚。四年后，陈安石自己说盐务治理有了盈余，还增加了忻州碱地铛户和马城池的盐课收入，皇帝就升了他的官，还赏赐了他的属下。
元祐元年，右司谏苏辙说：“以前河东除了发放解盐，其他的都靠东、西永利盐，从来没缺过。元丰三年以后，前任宰相蔡确和他的哥哥蔡砺才开始建议在河东忻州马城池增设盐井，那里的盐夹杂着硝，味道苦涩，老百姓不愿意买。请求下令转运司，如果不会造成盐荒，就停止收取那里的盐税。”皇帝同意了他的建议。
四年后，陈安石因为在担任河东转运使期间迎合当时的舆论，兴建盐井，损害了一路利益，被降职为郑州知州。在此之前，熙宁年间，有人建议征收熙河蕃部包顺盐井的税，有人认为不合适，王安石却说：“边将如果能自己想办法得到它，有什么坏处呢？”反对者也没办法反驳他。
六年的时候，朝廷下令调整代州盐的年产量，定为85万斤，各个部门的产量都按这个标准来调整。到了绍圣元年，河东地区又恢复了官府卖盐的办法。崇宁三年，因为河东三路地区纸币的价值不稳定，而且当地纸币特别不值钱，影响了粮食的购买，所以朝廷取消了给这三路地区发放纸币，只发放现钱，其他地区比如河北也相应调整了发放纸币的办法。四年后，朝廷下令河东永利两监的土盐仍然由官府收取，然后公开卖掉，允许商人参与纳税和申请，明确规定了运往河东州县的路线，禁止外地商人贩卖东北的盐到河东地区。
卖盐的井，在益州、梓州、夔州、利州四个路，一共四个地方。益州路一个盐监有98口盐井，每年卖盐84522石；梓州路有两个盐监，一共385口盐井，每年卖盐141780石；夔州路三个盐监，一共20口盐井，每年卖盐84880石；利州路有129口盐井，每年卖盐12200石：这些盐都供应本路地区。大的叫盐监，小的叫盐井，盐监由官府管理，盐井则由当地老百姓负责卖盐，只要按数额上交税赋，就可以到周边地区贩卖，但是不准出川峡地区。一开始，川峡地区沿用旧制度，盐都是官府自己卖的。开宝七年，朝廷下令每斤盐减价十文钱，允许老百姓自己卖盐，多赚的钱只需要上交十分之九。
太平兴国二年，有个叫郭泌的官员上奏说：剑南地区的各州官府卖盐，一斤盐才卖七十文钱。盐井又深又难挖，卖盐太辛苦了，柴火也越来越贵，运盐也很困难，再加上可能遇到水灾啥的，盐都可能被冲没了；那些有钱有势的人和贪官污吏勾结在一起，从官府低价买盐，再高价卖给老百姓，一斤盐能赚几百文钱，官府的盐税收入少了，老百姓买盐也贵了。建议把盐价稍微涨一点，涨到一百五十文一斤，这样那些坏人就没法从中牟利了，老百姓也能买得起盐了。皇上就同意了。
后来有人说：昌州每年上交的盐税，虚报了一万八千五百多斤，这是因为开宝年间，昌州知州李佩为了完成任务，乱收钱，取消了盐井的柴火钱，强迫老百姓卖盐，老百姓没做过这事，苦不堪言，很多人因此破产还不上钱，很多人都逃到别的地方去了，但积压多年的税款却还得交。皇上就下令把这些乱七八糟的加税全部取消了，恢复原来的盐税额度，也就是每年两万七千六百斤。端拱元年七月，西川缺盐，就允许商人贩卖阶州、文州的青白盐、峡路井盐和永康军的崖盐，暂时不收税。
川峡地区的州县，自从李顺造反以后，驻扎的军队增加了，就招募老百姓送粮食，用盐来抵债。景德二年，丁谓这个官员说：川峡地区的粮食储备充足，可以用盐来换丝绸。皇上就同意了，那些军队的伙食，以及一些靠近山区州县两年的军粮，三年内的军粮，都可以用盐来换。大中祥符元年，皇上还下令，沪州南井的灶户，在正日、至日、寒食节这三天放假，每天的盐税额度照常完成。三年后，又减少了沪州淯井监的盐税三分之一。
仁宗当政的时候，成都、梓州、夔州这三路六个盐监，跟宋朝刚建国的时候差不多，但是成都增加了三十九口盐井，每年的盐税却减少了五万六千五百九十七石；梓州路增加了二十八口盐井，每年的盐税减少了十一万一千一百九十石；利州路增加了十四口盐井，每年的盐税减少了四百九十二石三斗多；夔州路增加了十五口盐井，每年的盐税减少了三千一百八十四石。这些减少的盐税，一部分用来供应一路的军队，夔州的还用来供应一些少数民族地区，算下来，每年上交的盐税收入，布匹占五分之一，银子、绸缎、绢也占五分之一。另外，还招募人用钱财到各州收购盐，在盐产量大的地方收购，施州、黔州等边境州县，则招募老百姓送米。
公元1074年，淮南提点刑狱郭维上奏说：“四川和峡州地区本来就不产银子，但征收盐税却要以银子来抵扣，盐酒场主也要用银子来缴纳岁税，所以贩盐的人都要跑到京城和陕西去买银子回来交税，而朝廷得到的银子又要运回京城，这样一来，国家和百姓都耗费巨大。我建议允许在京城榷货务或陕西以及边境州郡设立机构，用盐引换取银子，或者用银子抵扣盐酒的岁税，愿意用两千钱换一两银子。”皇帝批准了他的建议。
后来，到陕西买银子的商人很少，于是朝廷又规定，每百斤盐额外奖励二十斤，并鼓励商人到凤翔、永兴等地购买银子。恰逢西方地区发生战事，军需不足，朝廷又下令允许商人用粮食和草料换取盐引，等战事平息后再停止。结果，粮食和草料被虚报高价，而盐价却很低廉，商人从中获利不少。即使西方战事平息后，这种做法仍然延续。夔州转运使蒋贲认为，这种做法持续十多年，虚耗了夔州盐的价值达二十多万缗钱，建议让陕西利用池盐的利润来补充军需，恢复原来的办法。皇帝同意了他的请求。
之前，益州和利州的盐税收入最少，所以他们都用大宁监和解池的盐来补充，商人从中转卖获利。庆历年间，朝廷规定商人可以用钱财在益州购买大宁监的盐，每万斤盐增加一千缗小钱，小钱十文当一文大钱。这样一来，贩盐的人就更少了，四川的盐价飞涨，一斤盐要卖到两千二百文小钱。益州知州文彦博为此上奏朝廷，请求恢复原来的做法，朝廷也批准了。
全国四路盐课，是各县财政收入的主要来源，但是盐井的产量时多时少，而盐课的数额却年年不变，负责盐课的官员为了邀功请赏，往往拼命增加盐课，结果往往给后人留下很多麻烦。当时朝廷正致力于减轻百姓的负担，尤其关心边远地区百姓的疾苦，所以各级官吏上奏的减免盐课的奏章，朝廷大多批准了。起初，盐课允许用五分之一的银子、绸缎和绢帛来抵扣，一斤盐的税收是二十到三十文钱，一两银子、一匹绸缎或绢帛折合六百到一千二百文钱，后来朝廷规定，用盐课利润折算金帛的，要按照当时的市价来计算。荆湖地区的归州和峡州，各有二口盐井，每年的盐课是二千八百二十石，也都是由本州自行分配使用。
宋神宗朝的时候，四川私卖盐的人特别多，政府下令禁止也管不住。有人提议把私盐井都收归国有，然后由政府统一运送和销售食盐，来解决这个问题，但这个方案还没讨论出结果。神宗皇帝就问主管起居注的沈括，沈括说：“既然私盐井的存在就允许私下买卖，那就不可能没有私盐交易。如果把所有盐井都收归国有，再由政府统一销售，虽然能减少刑罚，也能增加一些收入，但这其中也有问题。忠州、万州、戎州、泸州这些地方靠近少数民族地区，小盐井特别多，想全部收归国有很难。如果派兵看守，恐怕花费的钱财比收到的收益还多。” 就这样，这个提议被搁置了。
过了九年，刘佐去四川处理茶叶的事务，发现每年政府运送的食盐有十万席。御史中丞周尹上奏说：“成都府路一直以来都依赖东川的盐，可是转运司却把东川的盐井都封了，导致很多人失业。那些只想着赚钱的官员，又开始重新运送食盐，运输路线险峻，运送过程极其艰难；成都的盐价飞涨，东川的盐却很便宜，逼得老百姓不得不冒着风险违法买卖。请求恢复东川盐进入成都，不要封锁卓筒井，停止政府自己运盐。”皇帝下令恢复以前的盐商买卖，政府运送的盐也按照商人的办法来卖，禁止压价坑害百姓。没过多久，政府自己运盐就彻底停止了。
元祐元年，朝廷委派成都提点刑狱的郭概负责调查盐务。但是，右司谏苏辙弹劾郭概只是表面上调查，实际上却阿谀奉承，上报的奏章不真实。苏辙还说：“四川好几个州都卖邛州蒲江井的官盐，一斤要一百二十文钱，最近几年因为盐碱泉水减少，盐里掺杂了很多沙土；而梓州、夔州的客商带来的盐和老百姓贩卖的小井白盐，价格才七八十文，官府却压价销售，郭概根本不关心老百姓每天吃的是这么贵的盐。”皇帝下令罢免了郭概，然后任命黄廉调查此事。有人上书说：“官府除了收税之外，每年还强迫盐井交纳五十缗钱，叫做‘官溪钱’。”皇帝下令把这些钱全部免除，并下令以后盐井除了要交纳盐税之外，不能再额外加收任何税费。
崇宁二年，川峡地区的利州、洋州、兴州、剑州、蓬州、阆州、巴州、绵州、汉州、兴元府等州，都开始销售东北的盐。四年后，梓州、遂州、夔州、绵州、汉州、大宁监等地的盐又开始在四川销售，只是禁止侵占政府运盐的区域。
绍兴二年，四川的盐务总管赵开搞了个新的盐税制度，模仿大观年间的办法设立了盐务交易场所，收取盐引税。这套制度跟茶叶税差不多，但比茶叶税更严格。每百斤盐要交25文引钱，加上土产税和其他杂税，大概一共要交九钱四分。其中七分是过路税，一钱半是住税，另外还要交66文引别输提勘钱，后来又加收了一些其他的税。四川当时有四千九百多口盐井，一年大概产盐一千万斤左右。这盐引制度刚开始实行的时候，规定一百斤盐算作一檐，还允许多加十斤不计税，算是给个优惠。但后来，这个额度不断增加，最后竟然收到了四百多万缗钱。到了绍兴二十九年，政府把西和州盐的售价降低了一半。
淳熙六年，四川的最高军事长官胡元质和盐务总管程价上奏说：咱们对四川的盐井进行了清理整顿，一共两千三百七十五口井，四百五十个盐场。其中一千一百七十四口井和一百五十个盐场维持原样继续纳税；那些自己申请增加产量或者经过调查后确实可以增加产量的，一共一百二十五口井，二十四座盐场；另外还有四百七十九口以前被废弃的盐井，现在也愿意重新登记纳税。那些没有盐的井，就注销掉；产量不够的，就减少他们的纳税额。这样一来，总共减少了四十万九千八百八十八道盐引，但同时增加了十三万七千三百四十九道盐引的收入，这样就能避免盐户因为税负过重而受苦了。淳熙七年，胡元质又上奏说：咱们清理整顿盐井的目的，是为了让产量多的补足产量少的，但负责这事儿的官员总是想着多收钱，产量多的就多收，产量少的就少收一点，全是私心作祟。以后再清理整顿盐井的时候，只许增补不足，不能超过已经减少的数额。淳熙十一年，因为京西转运副使江溥上奏说金州的官府设立盐场，垄断盐的买卖，高价卖盐，导致商人亏损，老百姓吃不起盐，皇上就下令金州按照规定，允许商人自由买卖盐，不准设立盐场强制买卖。
一开始，赵开制定盐税制度的时候，规定商人要先交钱买盐引，盐户只需要按规定卖盐，交土产税就行了。但是，盐井的出盐量会有变化，每个月的产量也会有损耗，有时候就用假钱来应付，但账面上还是要算数，所以盐引制度就越来越乱了。盐户被商人压榨，就多给商人一些盐，每百斤盐能多给到一百六十斤。那些逃税的盐井，也允许重新登记纳税，老百姓为了多赚钱，就多报产量，但实际上卖不出去，盐引钱和土产税都交不起，所以很多人自杀，官府和百姓都受苦。
公元1192年，也就是光宗绍熙三年，吏部尚书赵汝愚提议说：“绍兴年间，赵开制定的盐法，各个盐井都没有规定产量，只是禁止私卖，各州县都设立了合同场，招揽商人买卖，盐的价格，无论远近都统一，这样就避免了互相倾轧，价格也随着季节变化而波动。现在这个办法都废除了，应该让四川总所参考旧法执行。” 当时杨辅担任总计，他取消了虚报的产量，关闭了废弃的盐井，严格执行合同场制度，严禁盐的重量超过规定，并且加重了私贩盐的处罚，结果盐价一下子就涨上去了。杨辅还建议取消利州东路安抚司设立的六个盐店，以及津渡收取的盐税，还有西路兴州的盐店。后来，总领陈晔又把官井增加的额度全部取消了。
公元1194年，也就是绍熙五年，户部反映说：“潼川府的盐和酒是蜀地的大害。盐本来就收取土产钱来卖官盐引，还要再征税，更别说州县额外收的税了，什么买酒钱、到岸钱、榻地钱之类的，都是新增加的。” 所以就下令禁止成都、潼川、利州等地的官府这么做。到了宁宗嘉定七年，朝廷下令四川盐井全部归总所管辖，可是后来宣抚使安丙说要借此来筹集军费，于是又把盐井收了回去。
宋朝的茶叶专卖制度，选定几个重要的集散地，分别是江陵府、真州、海州、汉阳军、无为军和蕲州的蕲口，一共六个榷货务。一开始，京城、建安、襄阳府也都有榷货务，后来建安和襄阳府的榷货务都取消了，京城虽然还留着，但只是用来兑换交钞，不储存茶叶了。
在淮南地区，有蕲州、黄州、庐州、舒州、光州、寿州这六个州，官府自己设立茶场，安排官员管理，这些茶场一共十三处，叫做“山场”。六州里种茶的百姓都归这些山场管，叫做“园户”。他们每年都要上交一定数量的茶叶作为税收，剩下的茶叶官府会全部收购。官府收购茶叶，都是先给钱，然后才收茶叶，这叫做“本钱”；老百姓如果想用茶叶抵税，这叫做“折税茶”。总共每年要上交八百六十五万多斤茶叶，这些茶叶都在本地的茶场出售。
在江南地区，有宣州、歙州、江州、池州、饶州、信州、洪州、抚州、筠州、袁州十个州，还有广德军、兴国军、临江军、建昌军、南康军五个军；两浙地区有杭州、苏州、明州、越州、婺州、处州、温州、台州、湖州、常州、衢州、睦州十二个州；荆湖地区有江陵府、潭州、澧州、鼎州、鄂州、岳州、归州、峡州七个州和荆门军；福建地区有建州、剑州两个州。这些地方每年都像淮南的山场一样，上交茶叶作为税收或抵税。总共每年要上交茶叶：江南地区一千二十七万多斤，两浙地区一百二十七万九千多斤，荆湖地区二百四十七万斤，福建地区三十九万三千斤，这些茶叶全部送到那六个榷货务去卖。
茶叶分两种，一种叫片茶，一种叫散茶。片茶是蒸过之后，压成片状，然后串起来。只有建州和剑州的片茶不一样，它们是蒸好之后再磨碎，用竹子编成格架，放到焙房里烘干，这样做的茶最干净精致，其他地方学不来。片茶有龙凤、石乳、白乳等等，一共十二个等级，用来进贡给皇帝和各地官员。这些片茶产自虔州、袁州、饶州、池州、光州、歙州、潭州、岳州、辰州、澧州、江陵府、兴国临江军等地，还有仙芝、玉津、先春、绿芽等等，一共二十六个等级，两浙地区和宣州、江州、鼎州等地，还会根据品质再细分为上、中、下，或者第一到第五等。
散茶主要产自淮南、归州、江南、荆湖等地，有龙溪、雨前、雨后等等，一共十一个等级，江浙地区也一样，会根据品质细分为上、中、下，或者第一到第五等。当时买茶叶的价格，腊茶一斤从二十文到一百九十文不等，共有十六个价位；片茶大片从六十五文到二百五文不等，共有五十五个价位；散茶一斤从十六文到三十八文五分不等，共有五十九个价位。卖茶叶的价格，腊茶一斤从四十七文到四百二十文不等，共有十二个价位；片茶从十七文到九百一十七文不等，共有六十五个价位；散茶从十五文到一百二十一文不等，共有 一百九十个价位。
老百姓想买茶，得先从官府买，每天用的茶叫“食茶”，要运到境外还得有官府开的证明。商人做茶叶生意，得把钱或者丝绸布匹送到京城的榷货务，然后才能拿到茶叶的配额，配额多少取决于他们交的钱多少。如果商人想在东南地区用钱或丝绸布匹买茶，也可以，价格和京城一样。到至道年间结束的时候，卖茶的收入是二百八十五万二千九百多贯钱，到了天禧年间，又增加了四十五万多贯钱。全国的茶叶买卖都管得很严，只有川峡和广南地区允许老百姓自由买卖，但禁止运到境外。
老百姓的茶叶税，除了正规缴纳的之外，如果藏起来不交给官府，或者私下买卖的，茶叶全部充公，然后根据茶叶的价值来定罪。茶园的主人要是故意毁坏茶树的，就根据他们原本能产多少茶叶来定罪。以前那些荒废了的茶园，产量达不到标准的，就免税。如果该用茶叶交税的人家没有茶叶，可以拿其他东西代替。官吏私底下用官府的茶叶做买卖，如果金额达到一贯五百文（约合500文钱）的，要处死。后来法律规定，尽量从轻处罚。太平兴国二年，官吏偷盗官府的茶叶买卖，获利超过三贯钱的，要脸上刺字，然后押送到京城；淳化三年，如果茶叶价值超过十贯钱的，要脸上刺字，然后发配到本州的牢城，巡防士兵私卖茶叶的，按照原罪加一级处罚。凡是结伙携带武器买卖私茶，遇到官府抓捕还反抗的，一律处死。太平兴国四年，规定卖假茶一斤打一百杖，二十斤以上的要处死。雍熙二年，老百姓制造劣质茶叶冒充真茶，按照真茶价值的十分算作二分的罪责来处罚。淳化五年，官吏因为侵吞官府茶叶税收而被加重处罚，罪行等同于私卖盐，如果不是被禁止的州县，就按照太平兴国年的法令来判决。
茶叶的利润非常高，商人把茶叶转运到西北地区，利润往往能达到好几倍。雍熙年间以后，朝廷用兵，军需物资非常紧缺，就让很多商人运送粮食到边塞，根据路途远近来计算价格，在市场价的基础上大幅提高，给他们发放凭证，叫做“交引”，到京城后可以兑换成铜钱，朝廷还给江淮、荆湖地区发文，让他们用茶叶和粗盐来支付这些商人。端拱二年，设立了折中仓，允许商人运送粮食到京城，给予优厚的价钱，然后在江淮地区给他们发放茶叶和盐。
公元992年，监察御史薛映和秘书丞刘式他们上奏朝廷，建议取消所有茶叶专卖机构，让商人直接到茶叶产地——茶州的军营里买茶。这样一来，既能大大减少运输的麻烦和成本，又能保证商人买到最新鲜的茶叶。皇帝就下令任命三司盐铁副使雷有终为各路茶盐的管理负责人，左司谏张观协助薛映一起负责这件事。
993年二月，朝廷废除了长江沿岸的八个茶叶专卖机构，大幅降低了茶叶价格。但是，这个命令一下达，商人就开始抱怨说长江路线太远，不方便；有关部门也说降低价格会减少税收。到了七月，朝廷又重新设立了那八个茶叶专卖机构，并且撤销了茶盐管理负责人和他的副手职务。到了至道年间（995-997年），刘式仍然坚持他之前的建议。这时，西京作坊使杨允恭出来反驳说，如果让商人到各个州府去买茶，新茶旧茶混在一起，而且两河地区、陕西各州的茶叶品质和适宜的土壤气候都不一样，如果不能多种茶叶一起卖，利润就会减少，所以取消专卖机构，让商人直接去茶山上买茶是行不通的。
宋太宗想弄清楚这件事的利弊，就命令宰相召集盐铁使陈恕等人，还有刘式和杨允恭一起讨论，还特意询问了商人们的意见。商人们都说，他们愿意按照淳化年间（990-994年）降低后的价格买茶，如果不行，那就恢复原来的样子。但是负责财政收支的官员们觉得很难降低价格，都同意杨允恭的意见，所以刘式的建议最终没有被采纳。于是，朝廷就任命杨允恭为江南、淮南、两浙地区的茶盐运输和管理负责人。
两年后，朝廷采纳了杨允恭等人的建议，禁止淮南十二州的军队私卖食盐，由官府统一销售。那些商人之前预先在京城和扬州的典当机构里存入的金银财物，都用茶叶来偿还。从此以后，卖盐能得到真金白银，茶叶也不再积压，每年税收增加了五十八万多贯钱，杨允恭等人因此都受到了朝廷的奖赏。
一开始啊，做买卖的人觉得盐最赚钱，所以挤破头地去做这行。后来政府禁止了江淮地区的盐，大家又转而去倒腾茶叶，茶叶买卖里官府要抽成，十年下来，各种费用加起来，利润可观得很。那些给边关送粮食的人，拿着政府发的凭证去京城，京城里有些商人开了铺子，挂名在政府的税务部门，那些拿着凭证的人就都去找他们。要是自己跑买卖的，这些铺子里的商人就给他们担保，然后去京城税务部门领钱，再到南方去买茶；要是自己不跑买卖，这些铺子里的商人就自己卖茶，再转手卖给茶商。
等到南北打仗结束，边关的储备宽裕了，东西价格也降下来了，但是政府发的那些凭证上写的钱数却没改。本来是拿茶叶代替盐，结果卖茶赚的钱还不够付给政府的钱，那些凭证积压下来，所以商人拿到茶叶，得等好几年才能卖出去，京城里那些凭证越来越不值钱，最后只能卖到粮食实际价格的一小部分，官府和商人都不赚钱了。那一年，政府规定，官府采购东西，要是亏损超过一厘，就要罚俸禄、降职。
景德二年，皇帝让盐铁副使林特、崇仪副使李溥他们去三司（财政部门）把以前的制度仔细查清楚，然后又把茶商叫来讨论，制定了新的办法：在京城，用金银、丝绸抵钱五万贯的，可以领一百贯的茶叶；如果想要海州的茶叶，就得抵钱五万五千贯；河北边境地区用金银、丝绸、粮食抵钱，跟京城的规定一样，但是茶叶要多给一万贯，次要的边境地区多给五千贯；河东边境地区也是这样，但是多给的钱数有八千贯和六千贯的区别；陕西边境地区也一样，要多给一万五千贯，如果想要海州的茶叶，就得抵钱五万二千贯，次要的边境地区多给的钱数跟河北边境地区一样；三路比较近的地方，给钱和领茶的办法都跟京城一样；河北次要的边境地区、河东次要的边境地区，都不能领海州的茶叶。茶商经过的地方，都要登记数量，等到了京城一起上交。政府还加强了对茶叶产地的管理，严格控制茶叶的进出。这个方案报上去后，三司都觉得可行。五月，任命李溥为淮南制置发运副使，让他负责这件事。实行了一年后，真宗皇帝觉得还不够完善，三年后，又让枢密直学士李浚他们比较新旧两种办法的利弊。当时新办法刚实行，商人挺迷茫的，林特他们就请求停止比较，皇帝就同意了。
领导们汇报了每年的税收情况：第一年按照老办法收了569万贯钱，第二年用新办法收了410万贯，第三年只有280万贯了。他们特别解释说，“增加的税收是因为官府自己少用了茶叶，所以有利可图”，这其实是实实在在的税收，亏损的只是虚报的钱而已。到了第四年秋天，所有高级官员都升官了，皇上还下令三司继续执行新茶法，不准随便更改。大中祥符二年，特、溥等人上交了他们编写的《茶法条贯》以及总共23条关于茶叶税收的策略。
自从新茶法实施以来，以前已经登记但还没拿到茶引的，已经拿到但还没运到京城的，已经运到但还没磨成茶粉的，都根据数量折算成钱交给了官府。大概来说，那些手里有旧茶引的商人，如果旧茶引价值一千贯，新茶法要求他们每年上交20万贯的税，这样五年后，新旧茶引的税款就都能交齐了。官府自己要用的茶叶，考虑到价格低廉会扰乱市场，就都改用其他东西代替了。山上的茶场控制产量，沿途的商税也严格查验。各个茶叶税务部门收到的茶叶，都按照茶引领取的先后顺序，平均分配给各个茶场。那些大商人精通茶叶的好坏，日夜派仆人拿着茶引去官府交税，往往能抢先一步。一开始，政府禁止淮南的盐，小商人就已经很困难了，到了现在，更是难以经营下去了。
到了第六年，朝廷又明确了茶叶收购官员的奖惩制度：凡是收购的茶叶数量达到或超过预定目标，并且按年把租税都交到税务部门，并且还有剩余的，就作为考核业绩；那些没有达到目标的，即使数量很多，也不在奖励范围内。大中祥符五年，茶叶税收是200多万贯，第六年增加到300万贯，第七年又增加了90万贯，第八年却只有160万贯了。
话说，那几年啊，朝廷缺钱，急需用钱。那些商人呢，以前都是拿着交引到市场上交货，有时候朝廷还会给个期限。要是超过期限还没交货，每十份就要额外再交两份现钱，这叫“贴纳”。那些大商人嘛，一般都能赶上期限，可小商人就不一样了，有的不知道期限，有的交不起“贴纳”，只能低价把货卖给大商人。
朝廷官员呢，也看中了这个“贴纳”的方便，一年之内，相关的文书改了十几次，把商人搞得晕头转向，都不敢轻易进货了。后来，朝廷就让刑部尚书冯拯和翰林学士王曾好好研究研究，冯拯他们俩就强调要慎重、要讲信用。可上面那些人啊，还是争着说改法不好。过了九年，朝廷才让翰林学士李迪、权御史中丞凌策、侍御史知杂吕夷简和三司一起商量制定新的条例。
那时候茶叶质量不好，给商人的利润也少，做茶叶生意赚的钱少，陕西的茶叶交引就越来越便宜，一斤才卖八千文。秦州知州曹玮就建议永兴、凤翔、河中府的官员出钱买茶叶，朝廷也同意了。李迪他们呢，以前朝廷收的钱和金银财宝都是从商人手里收的，现在他们建议，每十份交引就交四五份现钱，还规定了“贴纳”的额外补贴。但是，凡是有奏章，都要李溥过目，李溥这个人呢，死守着以前的制度，很少改动。
天禧二年，太常博士李垂建议放开茶叶贸易。左谏议大夫孙奭就说：“茶叶买卖的规矩改来改去，商人很不方便，这不是讲信用嘛，希望朝廷制定一个长期稳定的制度。”于是，朝廷就让孙奭和三司一起详细研究，尽量简化流程。没过多久，孙奭被调到河阳去做官了，这事儿也就不了了之了。三司又说：“陕西运进的军粮，希望按照河北的办法，增加粮食的计量单位，按实际数量给钱，到京城再用现钱买，愿意接受茶叶交引，按实际金额给钱，让榷货务按照当时的市场价收取现钱，然后发放茶叶，不能再用军粮的文书和现钱来抵扣茶叶了。”朝廷就同意了，每八百斤粮食，多给五千文茶叶的钱，其他的都按照他们的建议办。
那时候陕西的茶叶交引更便宜了，京城就定价五千文，朝廷官员心疼茶叶的钱。五年后，朝廷拿出内库五十万贯钱，让阁门祗候李德明在京城把这些茶叶买来销毁了。
从乾兴年间开始，西北的军费一直不够，政府就效仿雍熙年间的办法，招募商人往内地运送粮食，用茶叶作为报酬。后来又增加了东南地区的铜钱、香料和犀牛牙作为支付手段，这三种支付方式被称为“三说”。当时边关急需粮食和军需物资，想扩大储备，也不在乎价格虚高，那些往内地运送物资的商人，用虚假的钱币就能获得实际的利润，所以大家都争着去做。
但是，等这个办法出了问题，虚报的价格就越来越高，茶叶的价格却越来越低，用真金白银来支付的人就越来越少。而那些往内地运送物资的人，并不是全部都是商人，很多是当地老百姓。他们既不懂茶叶的利润高低，又急于把钱换成其他的东西，拿到政府的凭证后，就赶紧转卖给茶商或者京城里的交子铺，赚到的利润微乎其微。茶商和交子铺呢，有的用凭证去换茶叶，有的则囤积起来做买卖，从中获取暴利。这样一来，虚报价格带来的利润都落入了大商人巨贾的口袋里，政府的凭证积压如山，即使存放两三年，茶叶也不够偿还，而那些运送物资的人因为利润太低，就不再愿意去了，边防的物资供应日益紧张，茶叶政策彻底失败了。
一开始，景德年间丁谓担任三司使的时候，曾经计算过这个政策的得失，认为边境地区的粮食采购只花了五十万，而东南地区的三百六十多万茶叶利润却全部进了商人的腰包。当时人们都认为这是至理名言，后来虽然多次修改政策来补救，但都无法根治弊端。
公元1021年，皇帝下令让三司使李谘他们调查茶叶、盐、矾（明矾）的税收情况，看看每年实际收入和预期收入的差距，然后制定新的税收办法。 于是就设立了一个专门的机构，由枢密副使张士逊、参知政事吕夷简和鲁宗道负责统筹。
首先他们研究茶叶税的利弊，上奏说：“十三处茶叶产地每年预计的税收是五十万缗（古代货币单位），但是天禧五年（1021年）实际只收到了二十三万缗。每张茶叶买卖凭证面值十万缗，实际卖出的价格只有五万五千缗，总共实际收入十三万缗。除去九万多缗的本钱，每年实际盈利只有三万多缗。这还没算上官员的俸禄和各种杂费，也就是说，账面数字好看，实际利润却很少。我们建议取消以前的几种茶叶税收方法，实行‘贴射法’。”
这个“贴射法”呢，就是把十三处茶叶产地的茶叶买卖本金和利息一起算清楚，政府不再给茶商本钱，让茶商和茶农之间直接交易。所有茶叶的价格都按中等价位来算，政府只收取利息。比如，卖舒州罗源场的茶叶，每斤卖价五十六文钱，本钱是二十五文，政府不再提供本钱，茶商只需要上交三十一文钱利息就行了。但是，茶叶必须先运到官府，然后根据茶商的要求发放给他们，并开具凭证作为证据，以防止有人作弊，所以才叫“贴射法”。如果一年收到的利息达不到预期目标，或者没有人愿意参与“贴射”，那就还是按照老办法，政府直接收购茶叶。茶农如果超过期限还没交够税，欠的税款就按茶商上交的利息来计算。以前茶农交一百斤茶叶，还要额外加二十到三十五斤，叫做“耗茶”，这个也一并取消了。至于用茶叶税收的钱来补贴六个部门的茶叶供应，还是按照以前的规定执行。
一开始，天禧年间，朝廷下令京城收钱八万贯，用来给海州和荆南地区供应茶叶；收钱七万四千多贯，用来给真州、无为、蕲州、汉阳以及其他十三处地方供应茶叶，这些茶叶总价值十万贯，所以商人从中获利不少。海州和荆南的茶叶品质好，又容易卖出去，所以商人抢着要，因此这两个地方收的钱比其他地方多。那些交钱的商人，可以按交纳金额的六成用金银布帛抵充。
到了现在，朝廷不仅沿用了十三处供应茶叶的办法，还另外征收了六项税务的钱。同时，海州和荆南的征收额增加到八万六千贯，真州、无为、蕲州、汉阳的征收额增加到八万贯。那些给边塞地区运输草料的商人，就地估价，根据路途远近，相应提高价格。以一万贯为基准，路途远的增加到七百贯，路途近的增加到三百贯，然后拿到京城领取凭证，所有款项都用铜钱支付，这叫做“见钱法”；如果商人愿意用金银布帛、其他州的钱、或者茶叶、盐、香料等物品抵付，朝廷也允许。
总的来说，就是让茶叶和边境地区的粮食采购，都用真金白银交易，不能互相压低价格，以此杜绝虚报价格的弊端。朝廷都采纳了他的建议。
一年过去了，那些大商人巨贾们都觉得新政策没什么大不了的。但是，有些人却担心用茶叶换边疆的粮食，京城仓库里的钱不够用了，纷纷反对这个新政策。正巧这时，江淮地区的茶叶管理部门说，有很多茶叶积压坏了，建议全部烧掉。朝廷怀疑是新政出了问题，就下令责问茶叶管理部门，还派官员去查看积压的茶叶。
于是，那些官员就详细地汇报了利弊，说：“我们曾经派人去陕西、河北查看过，以镇戎军和定州为例，镇戎军上交的粮食价值二万八千贯，定州上交的粮食价值四万五千贯，而发放的茶叶都价值十万贯。如果按照蕲州茶叶的成本价来算，镇戎军粮食的成本比发放的茶叶还便宜三分之一，这根本不划算啊！问题在于茶叶和边疆粮食供应是互相依赖的，所以才要改变旧的办法。我们把新旧两种方法对比一下：乾兴元年用旧方法，每张凭证十万贯，卖茶叶能收五万一千到六万二千贯，香料、象牙能收四万一千多贯，东南地区的铜钱能收八万三千贯，而京城实际收入的铜钱是五十七万多贯，边疆储备的草料有两百五十多万捆，粮食有两百九十八万石。天圣元年用新方法，到第二年，茶叶、香料、象牙和东南地区的铜钱，每张凭证都价值十万贯，茶叶实际收入七万四千多贯到八万贯，香料、象牙收入七万二千多贯，东南地区的铜钱收入十万五千贯，而京城实际收入的铜钱增加了 一百四十多万贯，边疆储备的草料增加了 一千一百六十九万多捆，粮食增加了二百一十三万多石。
以前是用虚报价格发放凭证的，到京城后，再用这些凭证换钱卖掉，或者直接折算成现金发放茶叶，价格高低都根据市场行情来定。以前那些低价卖给茶商的，一张凭证十万贯，还要另外再交五万贯现金，一共是天禧五年茶叶的十五万贯的价值；小商人，一百万贯以下的，不用交钱，每张凭证十万贯，茶叶价值七万到七万五千贯；天禧年的茶叶用完了，就用乾兴年以后的茶叶代替，仍然要另外交五万贯，合计七万贯，其他的损耗和以前一样，等旧凭证用完了就停止这种做法。这样一来，一共节省了茶叶、香料、象牙和东南铜钱的总价值一百七十一万贯。”朝廷的两位大臣也说：“节省和增加的收入加起来一共是六百五十多万贯。以前边疆储备的物资不够一年用的，现在，多的能用四年，少的也能用两年，而且东南地区的茶叶也没有积压的问题了。茶叶管理部门说要烧掉那些茶叶，其实只是那些多年坏掉的，不能用的而已。推行新方法，效果已经显现出来了。多年来滋生的贪污腐败的根源，现在一下子被堵住了，商人想恢复旧的办法获利，就四处游说，但那些反对的人并没有看清事情的真相，反而帮着他们造谣。希望能够坚持执行新政策，不要被那些谣言迷惑了。”
于是，朝廷下令官府张贴告示，告诉商人新政策不会改变，还赏赐给那些执行新政的官员银子和绸缎，但反对的声音仍然没有停止。
