以前那些厉害的军师啊，只要地方条件允许，就会开垦屯田、营田，这样就能省下不少军粮钱。宋太宗打契丹，想拿下燕京和蓟州，边境一打仗，河北地区年年都乱糟糟的，老百姓没法种地织布，好多州县都荒着地，可边境上的兵却越来越多。从雄州一直到海边，那地方水多，契丹人很头疼，不敢随便入侵；而从顺安军往西到北平，二百里地都是平原，契丹人经常从这儿入侵。有人就建议，应该好好测量一下地势高低，利用水路便利，修路建桥，疏通沟渠，多种粮食，这样既能保证边境的粮食供应，又能阻止契丹人的入侵。端拱二年，朝廷任命左谏议大夫陈恕和右谏议大夫樊知古分别负责河北东路和西路的营田事务，结果陈恕直接反对，说这办法不好使。过了几天，朝廷又下令修缮城池，疏通沟渠，之前的营田计划也就不了了之了。当时还让代州知州张齐贤负责河东各州的营田，结果没多久也取消了。
话说以前那些军事战略家，只要地方条件合适，就会开垦屯田和营田，这样就能省下不少给军队送粮草的钱。宋太宗攻打契丹，想拿下燕京和蓟州，边境打仗后，河北地区年年都乱哄哄的，老百姓没法安心种地织布，很多州县都荒着地，可边境驻军却越来越多。从雄州东边一直到海边，那地方水多，契丹人很头疼，不敢轻易进攻；而从顺安军往西到北平，两百里都是平原，契丹人经常从这里入侵。有人建议，应该仔细勘察地形，利用水陆便利条件，修路筑桥，疏通沟渠，多种粮食，这样就能解决边境粮食问题，还能阻止契丹人的入侵。端拱二年，朝廷任命左谏议大夫陈恕和右谏议大夫樊知古分别负责河北东路和西路的招置营田事务，结果陈恕直接说这办法不行。没几天，朝廷又下令修缮城防，疏通河道，之前的营田计划就搁置了。当时还让代州知州张齐贤负责河东各州的营田，后来也取消了。
何承矩这哥们儿，跟领导提议说，咱在顺安砦西边，把易河那边的地修个堤坝，种点粮食屯田。结果，河套地区年年发大水，等何承矩当上雄州知州后，他又说，咱应该利用这些积水，修建一些水塘，大规模种水稻，解决粮食问题。
这时候，沧州临津县有个福建人叫黄懋，上书给皇帝说：“福建那地方，就只会种水田，还得沿着山坡引水，费老鼻子劲了。现在河北的州县，好多都有水塘，引水灌溉田地，省事又省力，要是干个五三年，肯定能大丰收，国家和老百姓都受益！”皇帝就让何承矩去看看情况，回来后，何承矩也觉得黄懋说的对。
于是，皇帝就派何承矩当了河北沿边屯田的总负责人，黄懋当了个大理寺丞，还兼任判官，调集了各州县一万八千兵丁给他们干活儿。他们从雄州、莫州、霸州、平戎、顺安这些地方，修建了六百里的水坝，设置了水闸，引来淀水灌溉。头一年种水稻，结果因为霜冻没收成。黄懋说，晚稻九月才成熟，河北霜降早，地气又晚，江南的早稻七月就熟了，咱就用江南的早稻种子试试。这一年八月，水稻就成熟了！
一开始，何承矩提这个建议，反对的人可不少；那些武将们，平时就只会打仗，觉得修水利这事儿太丢人了。头一年稻子没收成，反对的声音更大了，差点儿这事儿就黄了。后来，何承矩拉了几车稻穗进京，给皇帝看看，那些反对的人才闭嘴。 从此以后，那地方的芦苇、蒲草、蛤蜊都特别多，老百姓也因此受益匪浅。
陈尧叟他们也说：“汉朝、魏朝、晋朝、唐朝在陈州、许州、邓州、颍州以及蔡州、宿州、亳州直到寿春，都利用水利开垦田地，留下的痕迹都还在呢。我们建议选派官员大规模开展屯田，同时修通水利，动员江淮地区的散兵和招募百姓来干活。政府出钱买牛、置办耕具，疏通沟渠，修筑堤坝。每个屯田点十个人，每人分一头牛，耕种五十亩地。虽然古代是一夫耕百亩，但现在先开垦一半，以后慢慢就能恢复到古代的规模了。每亩地大概能收三斛粮食，一年能收十五万斛，在七个州设立二十个屯田点，就能收获三百多万斛粮食。然后以此为基础继续发展，几年后就能让粮仓丰满，减少江淮地区的漕运负担。百姓的田地没开垦的，政府就先种上；官田没开垦的，就招募百姓来开垦，每年收成后按比例分成，就像民间地主和佃户那样。傅子说过：‘旱田的收成全靠老天爷，即使人力再怎么努力，要是遇上旱涝，一年的辛苦就白费了。水田的收成靠人力，只要人力努力，就能充分利用土地的优势。’而且水田虫害也比旱田少，修好了水田，好处是双倍的。”皇上看了奏章很高兴，派大理寺丞皇甫选、光禄寺丞何亮快马加鞭去实地考察，可最后也没实行。
到了咸平年间，大理寺丞王宗旦建议招募百姓耕种颍州的陂塘荒地，一共一千五百顷。有三百多户百姓报名参加，朝廷下令免除他们租税和徭役。但是，这项工程并没有什么实际效果。而汝州以前有个洛南务，是内园的士兵种稻子的地方，雍熙二年取消了，把地分给了百姓，到了现在又重新设立了，并任命京城的官员专门负责。招募了二百多户百姓，他们自己准备耕牛，设立了组长，开垦了六百顷土地，引汝水灌溉，一年收成两万三千石粮食。襄阳县的淳河，以前修建堤坝截断河水，引进官渠，灌溉百姓三千顷田地；宜城县的蛮河，灌溉田地七百顷；还有三百多顷屯田。襄州知州耿望建议在原有的基础上，把荒地都收归国有，设立营田上、中、下三个务，调派五百民夫，修筑堤坝，还从邻近州县调集每务二百名士兵，在荆湖地区购买七百头牛给他们使用。这一年，种了三百多顷稻田。
四年的时候，陕西转运使刘综也建议说：“最好在古原州建立军事据点，设置屯田（开垦荒地种粮）。现在军队一年要消耗四十多万石的草料，大概需要花费五十多万的茶盐钱，如果再让老百姓从远处运送，费用会更多。建议在军营周围设立屯田机构，开垦五百顷土地，安排两千名士兵和八百头牛耕种；又在军营前后和北面一直到木峡口，分别设置堡垒，安排士兵居住，平时耕种，遇到敌人就作战。就让知军（地方长官）担任屯田的负责人，自己挑选官员担任四个堡垒的监押，每个堡垒五百人屯守。”皇上同意了这个建议。后来，原州、渭州也开始开垦田地，归附的戎族人都依靠屯田安居乐业了。
过了些时候，军费开支越来越大，只要有人建议屯田、营田（开垦荒地种粮），朝廷就下令边疆官员去执行。顺安军兵马都监马济建议在靖戎军东边堵住鲍河，开渠引水到顺安军、威虏军，在旁边设置水田和旱田。皇上就命令莫州部署石普负责这项工程，一年多就完成了。保州知州赵彬又上奏说，要疏通鸡距泉，从州西到蒲城县，把徐河的水引到南边流入运河，广泛设置水田和旱田，皇上就命令驻泊都监王昭逊一起完成这项工程。从那时起，定州也设置了屯田。五年，朝廷取消了襄州营田下务（营田机构）。六年，耿望又建议在唐州赭阳陂设立类似襄州的屯田机构，每年耕种七十多顷地，由方城县令佐（县令的助手）负责管理，调派民夫耕种除草。
景德年间初期，朝廷采纳了京西转运使张巽的建议，下令停止征用兵士从事屯田。景德二年，朝廷下令边境有屯田、营田的州军，地方长官都要兼任各个营田、屯田机构的负责人，以前兼任的使者照旧。大中祥符九年，朝廷把保州、顺安军的营田务改名为屯田务，所有九个州的军队都派官员监察屯田事务，并设置相关的官员。淮南、两浙以前都有屯田，后来大多把土地承包给百姓，收取租子，只保留了名称。河北地区的屯田虽然实际存在，但是每年收入很少，好处在于蓄水，可以限制戎马的活动。天禧年间末期，各州屯田总共有四千二百多顷，河北地区每年收成两万九千四百多石粮食，其中保州最多，超过一半。
襄州和唐州的屯田，以前荒废了，到了景德年间，转运使许逖又把它恢复了。一开始，耿望借用种田人的牛和征调民夫耕种收割，每年收入非常多。后来张巽改变了这种方法，招募水户分地耕种，到了许逖的时候又增加了兵夫参与，结果长期以来并没有什么大的收益。
天圣四年，朝廷派尚书屯田员外郎刘汉杰去查看情况，刘汉杰汇报说：“襄州和唐州的屯田，从恢复到现在，襄州收成粮食三十三万多石，折合钱九万多贯；唐州收成粮食六万多石，折合钱二万多贯。但是，给官吏兵士的俸禄、养牛的各种费用，襄州花了十三万多贯，唐州花了四万多贯，根本就没有赚到钱，反而亏损了。” 皇上于是下令废除屯田，把土地分给贫困百姓，只收取一半的税收。
后来陕西用兵，朝廷命令转运司利用空闲的土地设立屯田，以支援边防作战，还把同州沙苑监牧的土地借给屯田使用。但是永兴军知军范雍征收各郡的牛，弄得民怨沸腾，没过多久就停止了。右正言田况上奏说：“镇戎、原州、渭州，方圆几百里，以前都是百姓的田地，现在已经没有人耕种了，可以利用这些土地大力发展屯田，让那些不擅长作战的士兵分地耕种，五百人组成一个堡垒，三五个堡垒设一个屯田官员管理，按时播种，农闲时就进行军事训练。” 他的奏疏上报朝廷，却没有被采纳。后来朝廷又命令三司户部副使夏安期等人商议在边境设立屯田，最终也没有成功。
公元1066年，河北地区开垦了367顷田地，收了35468石粮食。到了熙宁年间（1068年左右），朝廷派内侍押班李若愚去河北负责屯田的事务。
三年后，王韶说：“从渭原城往下到秦州成纪，河边五六百里地，有很多良田荒着，少说也有上万顷，要是开垦一千顷，一年就能收三十万斛粮食。”秦州知州李师中反驳道：“王韶说的那些地方，都是靠近边境的弓箭手驻扎地，要是开垦，秦州会更麻烦。”皇上就派王克臣等人去实地考察，考察后也认为李师中说的对。 接着又派沈起去调查，沈起上奏说：“我没看到王韶说的那些地，就算真的有，也怕招来百姓耕种，西夏人会起疑心。” 侍御史谢景温说：“听说沈起故意说是甘谷城弓箭手的驻地来驳斥王韶的谎言。” 窦舜卿又上奏说：“实际上只有1顷43亩的闲田。”中书省说：“沈起并没有说甘谷城的地来反驳王韶，但李师中之前在秦州跟王韶互相争论上奏，各有各的道理。”
最后，王韶因为谎报闲田，被从著作佐郎降职为保平军节度推官；李师中也被降职，免去待制之职。后来韩缜当了秦州知州，他说：“其实古渭砦弓箭手那里，确实有四千多顷空地没被利用。” 于是，王韶官复原职，朝廷采纳了他的建议，开始开垦那些土地。
第二年，河北屯田司报告说：“丰收年景屯田，收入还不够支出。” 所以朝廷下令停止边境水陆屯田，改成招募百姓租种，把屯田的士兵编入州郡的厢军。
陕西好多地都荒着没种地，驻扎的军队又不能撤走，从远处运送粮食太费劲了。延州知州赵卨就建议说，不如招募老百姓来耕种，这样就能减轻朝廷的负担。皇上就下令让赵卨去办这事儿。
当时主管军事的经略安抚使郭逵说：“怀宁砦新占领的土地有一百里方圆，这些地都用来招募弓箭手了，没有多余的田地可以用来耕种。”赵卨又跟郭逵提了这事儿，最后还是把地给征集了出来，总共有一万五千多顷，还招募了将近五千汉族和少数民族的士兵，编成了八个指挥使的建制。皇上就升了赵卨的官，还赏赐了他金银财帛。
熙州的王韶也上奏说，可以用河州附近靠近城镇和河流的土地招募弓箭手，山坡上的地用来招募少数民族的弓箭手。每个砦（军事据点）编成五个指挥使的建制，每个指挥使下辖二百五十人，每人分到一顷地，少数民族的官员分到两顷地，高级官员分到三顷地。熙河地区有很多好地，过了七年，皇上又任命主管秦凤路刑狱的郑民宪去负责开垦荒地，还允许他可以自己任命官员来协助他完成这项工作。
枢密使吴充给皇帝上奏说：“现在推行屯田，确实不容易成功。古代实行‘一夫百亩’的制度，还另外收取十亩田作为公田，不如效仿古代的办法，利用弓箭手来帮忙耕种。熙河四州的田地大概有万五千顷，从中抽取十分之一作为公田，平均每亩每年收成一石粮食，那么公田就能收获十五万石粮食。这样一来，朝廷就不用再支付屯田营地的牛具和粮食供应的费用了，利用大家的力量，老百姓也不辛苦，即使遇到大旱歉收，朝廷也不会损失什么，还能节省运输费用，平抑粮价，好处可真不少啊！”
郑民宪，主管刑狱的官员，又提出了不同的看法：“祖宗时期，屯田和营田都是分别设立机构管理的，屯田是用士兵耕种，营田是用老百姓耕种，本来就有不同的制度。可是，襄州的营田已经征调了民夫，还又从邻州调兵，这就不是单纯用老百姓耕种了；边州的屯田，也不限制士兵和老百姓，都征用他们来耕种，这就不是单纯用士兵耕种了；至于招募弓箭手耕种那些荒地，又另外招募老百姓，那士兵和老百姓就混杂在一起耕种了，其实也没什么区别。以前推行屯田，有侵占民田的，有强迫借用耕种人的，有各个郡县强行征收耕牛的，有士兵和老百姓混杂耕种的，还有各州的厢军不熟悉耕种，不了解水土情况，弄得非常混乱。最后，每年收到的粮食还不够支付开支，所以又不得不停止了。我认为，最好的办法还是利用弓箭手来帮忙耕种，实行‘一夫百亩’的制度，另外收取十亩田作为公田，让他们自己准备耕种的工具和人力，每亩每年收成一石粮食，遇到水旱灾害减产三分之一，朝廷就不用再支付粮食供应的费用了，老百姓也能从中得到好处。但是，弓箭手刚刚招募来，还没安顿好，粮食供应还没着落，又要让他们帮忙耕种公田，恐怕人心容易动摇，建议等情况稳定一些再推行。”
九年后，皇帝下诏：“熙河的弓箭手耕种不过来的田地，由经略安抚司安排厢军耕种，朝廷提供耕牛和农具，每人耕种一顷地，年底对弓箭手和厢军耕种的优劣进行考核，给予奖励或处罚。弓箭手逃亡或者营田征收佃户租税，允许他们就近在本城砦缴纳，免除折变和转移。”
公元1077年，朝廷把定州的屯田司改成了水利司。后来章惇在沅州搞屯田，也是为了解决军粮问题，不过后来这个项目取消了，改成招募老百姓租种田地，士兵们都回原部队了。到了1080年，朝廷下令把熙河路一带的弓箭手、营田和蕃部合并成一个机构，归属泾原路制置司管辖。
负责熙河营田的康识提了个建议，大概意思是说：“咱们新收复的土地，得赶紧安排人丈量土地界限，选拔一些精兵强将负责耕种，每人分到一百亩地耕种。剩下的地都分给弓箭手，每人一百亩，有马的再加五十亩，每五百亩地组成一个营。”他还说：“现在好几个边境要塞缺农兵，可以从秦凤、泾原、熙河三路招募厢军和马递铺的士兵，愿意去的每人给两千钱安家费。”皇上都同意了他的建议。
太原府尹吕惠卿也上书朝廷，建议开垦荒地，解决军需问题，他的奏疏里写道：“现在葭芦、米脂一带的肥沃土地，少说也有万亩以上，夏人管这地方叫‘真珠山’、‘七宝山’，可见这里粮食产量有多高。要是能耕种一半，就能解决两路新修要塞的军费问题，更别说全部开垦了！以前不敢耕种这些地方，是因为没有防御工事。现在我们在葭芦和米脂之间，每隔一百二十里建一座要塞，再在中间修建一些小堡垒互相连接，那么延州的义合、白草，以及石州的吴堡、克胡以南的那些要塞，千里边境就都成了内地，河外三州的荒地都能开垦出来供应军队。以前被夏人占领，或者因为战乱荒废的土地，都可以按照我的方法耕种。这样一来，我们就能从河外地区买粮，那些因为搬迁而受苦的河内百姓，我们可以按照他们的损失给予补偿，这样就能彻底解决几百年来高价买粮的难题，减轻百姓负担。如果财政充裕了，我们还可以开通葭芦到麟州神木的道路，沿途的堡垒也按照葭芦、米脂的模式修建，这样横山那些肥沃的土地，也都是我们的了！”
第七年，惠卿这哥们儿雇了五个县的耕牛，还派了军队在外围保护，在新疆葭芦、吴堡之间肥沃的土地——也就是木瓜原——开垦耕种，一共获得了五百多顷地。在麟州、府州、丰州那边，又开垦了七百三十顷地。那些弓箭手，还有那些平时没地耕种的百姓，也开垦了九百六十顷地。惠卿觉得自己收获巨大，可以支援边疆建设，就请求把这经验推广到陕西去。
第八年，枢密院上报说：“去年在木瓜原耕种，总共用了将近一万八千兵，两千多匹马，花了七千多贯钱，收获了将近九千石粮食，还有将近五万斤干粮，一万四千多捆草料；另外，保甲守卫的费用是一千三百贯钱，三千二百石米，还动用了十五百民夫，雇了一千头牛，这些都是强征民力；收成呢，一共才一万八千石的禾谷、荞麦，还有十万二千捆草料，根本不够成本。而且，之前还借了转运司的钱粮做种子，到现在还没还呢，再加上增加的人马防卫开支，这些都不在之前的预算里。我们担心经略司明年还想继续耕种，请求陛下早点下令制止这种做法。”皇上就下旨告诫惠卿，别再重蹈覆辙了。
河东地区加紧修筑堡垒，从麟州、石州到鄜州、延州，南北近三百里，还有泾原、环庆、熙河、兰会州新修建的城砦的土地，都招募厢军配给士兵耕种，以减免他们的徭役。结果，营田司反映说，各路招募的厢军都不懂耕种，最后都把他们送回原籍了。
绍兴元年，荆南府知府解潜上奏，说宗纲和樊宾在屯田方面做得不错。皇上就下令任命宗纲为荆南府、归州、荆门、公安四州的镇抚使，负责五州的屯田工作，樊宾当他的副手。咱们长江以南的屯田，就是从这时候开始的。 后来荆州的军粮供应有了保障，省府和县里的官吏减少了一半还多。
三年后，德安府、复州、汉阳军的镇抚使陈规，又搞了一套屯田办法。他那套方法是：士兵们要选择险要的地方，修建堡垒，一边守卫一边耕种。耕种的费用要先发放，收成后要上缴粮食，其他的就按照锄田的法子来。老百姓呢，水田每亩交一斗粳米，旱田每季交五升豆子或麦子，连续两年按时交粮，这块地就给你永久拥有了。兵民都各自在一个地方安家，流民归附的人越来越多，也建起了堡垒聚居。屯田的事，营田司负责一部分，府县也负责一部分。朝中的大臣们因为陈规的奏报，建议把这套方法推广开来，说一个人分一百亩田，这是古时候的制度，现在荒地那么多，应该允许老百姓申请开垦。那些没有耕牛的，可以用两个人拉一辆犁的办法。分田的时候，五个人组成一个小组，另外再分给他们五亩地，用来盖房子、种菜、搞园艺。军队屯田由大员负责，百姓屯田由县令负责，根据每年的收成多少来评定他们的政绩。 然后这套办法就在各地的镇子上推行了。
皇上又下令让江东、西宣抚使韩世忠在建康也搞屯田，照着陕西那种弓箭手的办法来。韩世忠说：“长江沿岸虽然荒地很多，但大部分都有主了，不好照着陕西的办法来，不如招募老百姓来承包耕种。”都督府采纳了韩世忠的建议，还免除了三年租税，五年之后，如果地主没来认领，就把地给承包者永久拥有。皇上又下令湖北、浙西、江西都按照这个办法来做，相关的徭役和赋税都免除了。到了五年的时候，皇上又下令在淮南、川陕、荆襄地区实行屯田。
六年的时候，都督张浚建议把江淮地区的屯田改成营田，把所有逃荒的官田都收回来登记造册，每五顷地作为一个庄子，招募老百姓来承包耕种。他的办法是：五户人家组成一个保，一起耕种一个庄子，推选一个人当庄长，每个庄子发放五套牛耕具，还有犁、耙和种子，另外再分给十亩地种菜，再贷款七十贯钱，分五年还清。然后就派樊宾和王弗去执行这个计划。没多久，又命令五大将刘光世、韩世忠、张俊、岳飞、吴玠，以及江淮、荆州、襄阳、利州路的各路帅都兼任营田使。樊宾被提升为司农少卿，负责督办江淮营田，在建康府设立办事机构，王弗担任员外郎协助他。政府提供耕牛和种子，安抚流离失所的人们，一年之内就收了三十多万石粮食。
可是，殿中侍御史石公揆、监中狱李寀和王弗都认为营田弊端很多，张浚自己也觉得太麻烦了，就请求取消营田机构，让各地的监司来负责。于是朝廷下令，让各路帅臣兼管营田的事务。
九月，川陕宣抚使吴玠整修了废弃的灌溉水利设施，开垦了六十个营田庄子，一共八百五十四顷地，每年收成二十五万石粮食，用来补充军队的储备，朝廷还专门下诏表彰了他。到了绍兴三十二年，负责督视湖北、京西军马的汪澈上奏说：“荆州和湖北两地的军队驻守襄阳和汉中，军粮供应非常困难。襄阳古时候有两个水渠，长渠能灌溉七千顷地，木渠能灌溉三千顷地，后来因为战乱都荒废了。现在应该先修筑水坝，疏通水渠，招募边境地区的百姓或者老弱士兵来耕种，耕牛、犁耙、种子这些，就让河北和京西的转运司负责提供，这样既能节省运输费用，又能安置流离失所的人们。”朝廷采纳了他的建议。
隆兴元年，大臣们纷纷上奏，说要发展州县的农业，提出了十条建议：选官一定要慎重，招募人员一定要多，开挖水渠一定要深，乡镇道路一定要修好，农具等工具一定要准备齐全，选择的田地一定要肥沃，粮食供应一定要充足，耕作工具一定要足够，赋税一定要减轻，奖惩制度一定要严格执行。 他们还建议设立奖励措施来吸引更多人参与，并且建议在广西驻扎三年马队，用来购买耕牛。
这时候，有人告状说襄阳屯田搞得民怨沸腾，皇上想把屯田给取消了。工部尚书张阐却站出来说：“现在襄阳屯田之所以失败，是因为强迫那些没有耕田经验的游民去耕地，游民不够又强迫老百姓去，结果老百姓放弃自己熟悉的田地去耕种官府的田地，有的甚至要跑几百里路去，有的被强征壮丁，家里老人孩子都没人照顾，弄得民不聊生，取消屯田确实是应该的。但是，从去年开始，我们已经投入了十多万的资金，购买耕牛和农具，修建了长渠和木渠，现在突然放弃，那荆襄之地就永远没法耕种了。你看淮河地区那些刚刚归顺的百姓，足足有几万人，官府都养不活他们，老弱病残都饿死了，壮年人也都逃跑了。如果让他们去荆襄耕田，不仅可以避免他们流离失所，而且中原地区的老百姓听说朝廷能安置他们，都会纷纷带着家眷来投奔。等以后耕地多了，再向朝廷缴纳赋税，对朝廷和百姓都有好处。”皇上听了之后，就下令保留已经开始耕种的田地，其他的事情就交给虞允文和王珏去处理。
第二年，江淮都督府参赞陈俊卿又提了个建议：“我想在荒地上选一些人，不用他们缴纳赋税，让他们自己去开垦荒地，竖起旗帜，建立营寨，多买些牛和犁，让他们自由耕种，官府不收租子，老百姓自然会愿意参与。几年之后，耕地一定会增加，粮食价格一定会下降。每个地方都有屯田，就不会有盗贼了；军队的粮食供应充足了，就不用再辛苦运输了。这才是长期守卫淮河的策略啊！”皇上也同意了他的建议。
公元1169年三月，四川的最高军事长官郑刚中下令军队开荒种地，用收成的粮食抵扣成都地区需要购买的十二万石军粮。但是，士兵和老百姓混杂居住在村子里，各种各样的麻烦事不断；而且，从几百里外调来老百姓当保甲，负责教导耕种，有些人一干就是两三年都换不了人，老百姓苦不堪言。兴元府的知府晁公武想了个办法，打算以三年里收成最好的一年为标准，平均分配田地，然后让士兵和保甲负责保护边境。这个建议被采纳了。到了八月份，朝廷下令镇江都统司和武锋军三个地方的屯田士兵，都要集中起来训练和操练。到了1170年，朝廷取消了和州、扬州的屯田；1172年，又取消了庐州的兵屯田。
公元1194年，鄂州和江陵府的副都统制郭杲上奏说：“襄阳的屯田，已经发展了二十多年，对边防的益处却不大。这不是因为地不好，而是人没尽力。现在边境太平无事，正是应该好好整顿屯田，为边防做实事的时机。我们这里有七百五十顷荒地和熟地，请求拨款三万贯钱，购买耕牛和农具，就可以开始耕种了。如果以后还有余力，可以继续开垦荒地。”他的建议被朝廷采纳了。
公元1195年，和州知州刘炜用剩余的田地招募老百姓，充实万弩手队伍，让他们轮流耕种。公元1210年，朝廷用京西的屯田招募百姓耕种。公元1216年，四川的宣抚使安丙和总领任处厚上奏说：“绍兴十五年（公元1145年），各州一共开垦了二千六百五十多顷田地，夏秋两季上缴的粮食有一十四万多石，足够供应屯兵，也免去了老百姓额外购买粮食的负担，好处可以说是非常多了。但是从乾道四年（公元1168年）以后，屯田的士兵都归军队管辖训练了，而屯田的土地则交给各州招募佃户耕种，结果导致租税收入减少，骄横的将领和富豪们乘机侵占土地，各种弊端数不胜数。现在，许多富豪都搬走了，土地荒废了，正是应该开垦种植的时候，应该由总领府和宣抚司一起处理这件事。那些逃荒的土地，关内关外都有很多，数量巨大，收益不比营田差，请求一起收归管理。” 当初，（张）栻镇守蜀地时，因为军队的粮食供应不上，就在褒城修建水利工程，开垦屯田，但是老百姓觉得不方便。后来，漕运官员郭大中提议，根据实际情况调整了方案，让老百姓自己耕种。结果老百姓都安居乐业了，而且每年的收入比屯田的时候还多。
公元1234年8月，因为大臣们的建议，朝廷在淮河两岸屯驻五万士兵，一边耕田一边守卫，还专门设立了屯田判官来管理这些事情，空闲的时候就训练他们骑马射箭。一开始免除了三年的田租，之后再收取一半的租税。
10月份，大宁监主管邵潜上奏说：“以前郑刚中在蜀地的关隘地区，曾经让士兵和百姓一起屯田，每年收成二十多万石粮食。后来屯田的好处被废弃了，运输粮食的费用却增加了，应该下令让将领们允许士兵和百姓耕种，收成的粮食用来抵偿他们的军饷，这样就不用辛苦运输粮食了，边关地区也有了充足的储备，打仗有余力，守卫也有足够的准备。”皇上采纳了他的建议。
公元1268年，朝廷下令让边境江河七十里范围内的流民分田耕种，遇到紧急情况就用来守卫江河；边城三五十里范围内的流民也分田耕种，遇到紧急情况就用来守卫城池；驻扎在砦里的士兵就耕种附近的田地，用来守卫砦。田地归官府所有的话就免除租税，归百姓所有的，就收取十分之一二的租税上缴，等到三年后局势稳定了，再把田地还给原来的主人。
公元1267年，朝廷下诏说：“淮河、蜀地、洞庭湖、襄阳地区的百姓耕种的屯田，既受重税的压迫，又受苛刻征收的压迫，流离失所的百姓，连吃饱饭都困难，遇到水旱灾害，收成不好，而催收租税却像火烧眉毛一样急迫，百姓怎么能承受得了！以前欠下的旧账全部免除，以后再催收的，就按违反法令论处！”
常平仓和义仓，是汉朝和隋朝为百姓谋福利的好办法，常平仓用来平抑粮价，义仓用来防备灾荒。周朝显德年间，又设立了惠民仓，用杂税钱按比例兑换粮食储存起来，每年歉收的时候，就降低价格卖给百姓，以解民困。宋朝也沿用了这些办法。
太祖皇帝继位后，五代十国时期留下的乱局尚未完全平息，全国各地事情很多，义仓逐渐荒废了。乾德年间，朝廷下令各州在各个县设立义仓，每年上缴税收的二十分之一作为义仓储备。百姓如果因为饥饿想借粮种地或者充作食物，县里就登记造册上报州府，州府长官就根据人口数量发放粮食，然后再向朝廷报告。后来因为运输太麻烦，就取消了这个制度。公元993年，京畿地区大丰收，朝廷派使臣在四个城门设立粮仓，高价收购粮食，储存在附近的粮仓里，叫做常平仓，每年歉收的时候，就降低价格卖给百姓。
咸平年间，户部官员成肃建议福建增加惠民仓，皇上就下令全国各地效仿淳化年间的惠民政策。
景德三年，有人提议在京东西、河北、河东、陕西、江南、淮南、两浙等地都设立常平仓。具体做法是根据当地人口多少，预留上缴朝廷的钱款，数额从两三千贯到一万二千贯不等。然后由转运使在每个州府选拔清廉干练的官员负责管理，这些官员归司农寺管辖，三司（户部、度支、盐铁）不得随意挪用常平仓的钱粮。每年夏秋两季，要根据市场价格增减收购和销售粮食，降价幅度不能超过成本价，边境州郡则不设常平仓。皇上让三司一起讨论，最后决定采纳这个建议。于是，增加了司农寺的官员和办事机构，修建了仓房，建立了账册，户部还专门设立了常平仓的账目。一般来说，每万户人家每年收购一万石粮食，即使人口很多，最多也只收购五万石。如果三年以上都没卖出去，就换成新的粮食，再入库储存。遇到灾荒的州郡，收购粮食的价格每斗不能超过一百文钱。后来，皇上又下令，如果官员在原定收购数量的基础上，多收购一倍以上的粮食，就给予奖励。天禧四年，荆湖、川峡、广南也增加了常平仓。五年后，全国各地常平仓总共收购粮食十八万三千多斛，销售二十四万三千多斛。
景祐年间，淮南转运副使吴遵路说：“我们淮南路人口一百五十万，但是常平仓的钱粮只有四十多万，万一遇上灾荒年景，这点钱粮根本不够救济。我希望能够自行筹划，增加到二百万，而且其他部门不得挪用。”皇上批准了他的请求。后来，皇上又下令：全国各地的常平钱粮，三司和转运司一律不得挪用。可是没过几年，常平仓的积蓄很多，但是军费却不足，于是皇上命令司农寺拿出百万贯常平钱支援三司支付军费。时间一长，挪用常平仓钱粮的情况越来越多，而常平仓的储备却越来越少了。
景祐年间开始，京城附近闹饥荒。朝廷下令，从常平仓里拿出粮食，借给老百姓，每户一斛。
庆历年间，朝廷又从京西常平仓里拿出粮食救济穷人。可是，那些囤积居奇的人，却趁机抬高粮价卖粮，想以此讨好朝廷。到了皇祐三年，朝廷专门下令禁止这种行为。淮南、两浙的安抚使陈升之等人上奏说：“灾荒严重的州县请求从常平仓里买粮，竟然还被要求在原价基础上多加十文或十五文钱，这根本就不是救济百姓的意思啊！”于是，朝廷下令，常平仓的粮食只能按原价出售。五年后，朝廷又下诏说：“最近湖北闹饥荒，朝廷拿出常平仓的粮食救济灾民，听说司农寺又催着要收回粮食，这哪里是朝廷救济百姓的意思呢？全部免除吧！”
明道二年，朝廷讨论恢复义仓的事，但没结果。景祐年间，集贤校理王琪建议恢复义仓制度，他说：“让五等以上户人家，按照夏秋两季的赋税，每收两斗粮食就额外捐出一升，如果遇到水旱灾害减免赋税，就可以不用捐。州县选择方便的地方建立仓库储存这些粮食，由转运使管理。按说一个中等规模的州府，一年正税收入十万石粮食，那么义仓就能收到五千石，以此类推，好处可就大了。明道年间，因为饥荒，朝廷想把粮食都借给灾民，结果军队都没粮食吃了，所以老百姓四处逃荒。当时，那些地主豪强，拿出几千石粮食就能得到官职，难道他们把官爵看得这么轻吗？其实，他们是为了爱民济物，不得已才这么做的。而且，那些地主豪强占地多，义仓收到的粮食就多；中下层百姓占地少，义仓收到的粮食就少。遇到水旱灾害需要救济的时候，地主豪强未必需要依靠义仓，而中下层百姓却能首先得到好处。”这件事被提交给有关部门讨论，大家意见不统一，最后不了了之。庆历年间，王琪再次提出这个建议，仁宗皇帝采纳了他的意见，下令全国各地设立义仓，并下令上三等户人家捐献粮食，后来又取消了。
贾黯接着说：“现在天下太平，年成好，老百姓过着安安稳稳的日子，一家老小都能互相照顾。可是一旦遇到水灾旱灾，就会有人流离失所，死伤无数，路上到处都是饿死的人。要是从国库里发放粮食救济，粮食根本不够；要是向富人征收粮食，他们也拿不出那么多；要是从千里之外运粮食来，根本来不及；要是让老百姓搬到有粮食的地方去，那远近都会陷入困境。朝廷的大臣，州县的官吏，遇到这种紧急情况，根本不知道怎么办才好，最后饿死的老百姓能占一半以上。我希望恢复隋朝设立民社义仓的做法，下令全国各州县，在丰收年景的时候，制定法律鼓励老百姓储备粮食，以备不时之需。这就像古人说的‘丰收年粮食多得像狼一样凶猛，多收一些也不会造成危害’，更何况是用来救济老百姓呢？”
然后，他把这个建议向各路官员征求意见，看看是否可行。结果只有四路官员表示赞同，其他的则各有异议。有的说，这等于在赋税之外又加了两层负担；有的说，这样可能会招来盗贼；有的说，现在已经有了常平仓，足够应付救济了；有的说，设立义仓太麻烦了。
唉，黯又上奏说：“我以前在刑部当尚书的时候，每年判死刑的，多达四千多人，其中十六七是盗贼。这些人啊，大多是被逼的，因为穷啊，因为闹饥荒，因为水灾旱灾，被冤枉判了死刑。所以，我想恢复民间的义仓，用来防备灾荒年景。”
“现在各地官员上报的情况，大多都是胡说八道。他们说，除了赋税还要再加收两份供给，那他们就不懂义仓的意义了！义仓就是教老百姓存粮，以备不时之需，这是官方立的规矩，不是为了自己捞好处。这办法用久了，老百姓肯定愿意交粮。他们又说，怕招来盗贼，可盗贼图的是值钱的东西，不是粮食！现在农村里，有钱人家存几万石粮食的都有，也没听说过被抢的。再说，盗贼之所以出来作乱，根本原因就是穷。我提这个建议，就是想让老百姓有粮储备，即使遇到水旱灾害，也不用担心没饭吃，这样大家都会珍惜粮食，犯法的也会少，这才是从根本上消除盗贼的办法！”
“他们还说，有常平仓就够用了，常平仓是用来稳定粮价的，防止价格暴涨暴跌。遇到灾荒，再拿出来救济，这已经不是常平仓的本意了，而且还要花国家的钱，现在国库本来就空虚，存粮也不多。这几年，也不是没常平仓，稍微有点水旱灾害，就有人流离失所，饿死街头，最后变成盗贼，可见常平仓根本不够用啊！”
“他们还说，建仓储，收集木材，会很麻烦，可现在州县修建邮驿站，不也是从老百姓那里收钱收物吗？为什么偏偏对义仓就怕麻烦？老百姓啊，容易跟着一起做成事，可别想让他们一起出主意，这事儿朝廷直接拍板决定就行了！” 可是当时大家意见太多，最终这事儿没办成。
公元1057年，皇帝下令全国各地都设立广惠仓。一开始，全国各地没收的无主土地，政府都是直接卖掉的。枢密使韩琦建议，这些地别卖了，招募人来耕种，把收上来的租子单独存放在仓库里，用来救济那些州县城里年纪大、身体不好、穷得活不下去的老人和病人。韩琦还负责监督这件事，每年年底都要把具体的数字报给三司（财政部门）。如果户口不满一万户，留下的田地租子是一千石粮食；户口一万户就翻倍，两万户留三千石，三万户留四千石，以此类推，四万户留五千石，五万户留六千石，七万户留八千石，十万户留一万石。如果土地富余，那就按照原来的办法卖掉。
四年后，皇帝下令把广惠仓改隶属于司农寺管理，每个州都选派两个人负责仓库的收支。每年十月，朝廷会派官员去检查，需要领粮食的人都要把名字登记在册。从十一月开始，每三天发放一次粮食，每人一升，小孩儿就发一半，一直发到第二年的二月。如果粮食有剩余，就再分给其他的县，根据大小规模平均分配。大概就是这样运作的。到了公元1066年，广惠仓的收入是511480石粮食，支出是471157石粮食。
公元1069年，也就是宋神宗熙宁二年，主管财政的三司条例司上奏说：“各地的常平仓和广惠仓，储存的粮食和钱财加起来，粗略估计超过一千五百万贯石，但是管理和运用方法不太得当，所以效益还不够显著。现在我们想用现有的粮食，遇到价格上涨就少卖，遇到价格下跌就多买，还可以方便地和转运司的赋税进行兑换。另外，我们打算用现钱，参照陕西青苗法的模式，愿意预先借贷的百姓就发放给他们。收税时，按照粮食数量的一半作为夏粮，一半作为秋粮，如果有人想用实物偿还或者按照当时的市场高价用钱偿还，我们都答应。如果遇到灾害，可以展期到次年丰收后再缴纳。这样做不仅可以应对灾荒，百姓得到了贷款，那些兼并土地的大户人家就不能趁着农户青黄不接的时候，高利盘剥了。再说，常平仓和广惠仓里的东西，一直堆在那里积压着，只有等到年景不好物价上涨的时候才拿出来卖，受益的也只是城里那些游手好闲的人。现在我们想打通各地物资流通的渠道，物价上涨就减少库存，物价下跌就增加库存，以此来扩大储备，平抑物价，让农民能够及时应对农事，而那些兼并土地的大户也无法趁火打劫。所有这些措施都是为了百姓，而朝廷并没有从中获得什么利益，这正是古代圣王推行惠民政策、辅助农业生产的本意啊！为了掌握各地钱粮的多少，我们要派官员去督办，每个州都选拔一个通判或幕僚官员，负责管理和调拨钱粮的收支。先从河北、京东、淮南三路开始实行，取得经验后再推广到其他地区。广惠仓除了要留一部分给老年人、病人和穷人之外，其余的都按照常平仓的办法进行调拨。”皇帝批准了这个奏章。
过了一段时间，三司条例司又上奏说：“常平仓和广惠仓的条例，先在河北、京东、淮南三路试行，结果发现老百姓都很愿意借贷，所以请求在全国推广，并建议设立专门的督办官员。”当时全国常平仓的钱粮总共有一千四百万贯石。于是皇帝下令，各路都设置两个督办官员，由中央官员担任一个，地方官员担任一个，或者一起设置两个，开封府另设一个，总共四十一人。
一开始，宋神宗皇帝用王安石当了参知政事。王安石跟皇帝说，国家财政应该怎么开源节流，该收的时候收，该放的时候放。皇帝觉得他的想法不错，就成立了专门管财政的机构——制置三司条例司。
王安石就推荐了当时在集贤书箱当著作佐郎的吕惠卿，让他去条例司负责审核文件。从那以后，王安石就一心一意地琢磨新政策，想要推行青苗法。苏辙当时在大名府做推官，他上书给皇帝，被召见后，也被安排到条例司审核文件。王安石把青苗法给他看，苏辙说：“用钱借给老百姓，收取两分的利息，表面上看不是为了赚钱。但是，在借贷的过程中，官吏肯定会从中作梗，就算有法律也管不住；钱到了老百姓手里，即使是老实人，也免不了乱花钱；等到还钱的时候，即使是有钱人，也难免会拖欠。这样一来，鞭打责罚肯定少不了，州县里就会多出很多麻烦事。唐朝的刘晏主管财政，从来不搞借贷。有人批评他，刘晏说：‘让老百姓靠运气借到钱，对国家没好处；让官吏拿着法条来逼债，对老百姓没好处。我虽然不搞借贷，但是各地丰收歉收、物价涨跌，我都能及时了解。东西便宜就大量收购，东西贵就大量卖出，这样各地就不会出现物价暴涨暴跌的情况，还用得着借贷吗？’刘晏说的，其实就是汉朝的常平法啊，您要是真能实行常平法，刘晏的功劳马上就能实现。”
王安石从那以后，一个多月都没再提青苗法的事。
河北转运司有个叫王广廉的官员，王安石召他来商量事情。王广廉曾经建议，请求拨付几千张僧牒作为本钱，在陕西转运司秘密推行青苗法，春天发放贷款，秋天收回本息，这和王安石的想法一致。这次，王广廉又请求在河北实行青苗法，于是王安石决定在河北推行，这样一来，常平仓和广惠仓的制度就变成了青苗法了。苏辙因为意见不合而被罢免。而各路提举官都纷纷迎合王安石的意思，努力多发放贷款来邀功。有钱人不想借，穷人才想借，于是就按照户籍等级高低配给贷款额度，还规定贫富户要互相担保，十户为一组，推选一个保首。王广廉在河北推行青苗法，一等户给一万五千钱，依次递减，到五等户还给一千钱，老百姓议论纷纷，觉得很不方便。王广廉向朝廷汇报说老百姓都欢呼雀跃，感激朝廷恩德，但是实际上说它不方便的人很多。右正言李常、孙觉请求朝廷下诏，命令各级官吏不要强迫百姓借贷。
当时主管常平仓事务的侯叔献，多次催促提点府界县镇吕景发放贷款，吕景说京畿地区的各县都有驻军，每年收到的赋税和利润勉强够用；而且老百姓以前借贷的粮食还有五十多万石没还呢，这些情况我都已经上报了；现在条例司又把买陕西盐的五十万缗钱当作青苗钱发放，恐怕老百姓承受不了。朝廷把这件事交给条例司处理，并召集提举司的官员到中书省训诫一番。王安石说：“如果这样，各路官员都会观望，不敢推行新法，干脆就让条例司来指挥吧。”于是就采纳了他的建议。
三年后，大名府判官韩琦说：
我按照青苗法的诏书办事，目的是为了惠及百姓，避免豪强地主趁机压榨百姓，收取高额利息，而国家也收不到什么好处。现在制定的条约，从乡下普通百姓到各个等级都允许借钱，等级高的还可以多借一些，城里拥有房产或其他抵押物的人也可以按照乡下人的标准借钱。但是，乡村上等户和城里拥有财产的人，本来就是那些兼并土地的人，现在让他们多借钱，借一千还一千三百，这就相当于官府自己放贷收取利息，这和最初的诏书完全相违背了。而且，虽然条约禁止压榨勒索，但必须由上等户担任担保人，老百姓愚昧，目光短浅，借钱容易，还钱就难了。所以，自从这项制度实行以来，上上下下都很惶恐，都认为如果不限制借贷，上等户就不会愿意担保；而下等户和无业游民虽然可能愿意借钱，但很难催促他们还钱。将来一定会出现刑罚催讨，以及牵连担保人、典当行、乡里长等共同承担责任的情况。
去年河朔地区丰收，米价每斗才七八十文，如果趁机多收粮食，等到粮价上涨再卖出，不仅符合古制，不会出现亏损，而且百姓也能得到实惠，还能获得丰厚的利润。现在各地的粮仓正在收购粮食，但是提举司却急忙叫停了，目的是要把收购粮食的资金全部用来发放青苗钱，这样三分的利息就可以算作他们的功劳，哪里还有时间考虑百姓长远利益的风险？如果说陕西曾经实行过这种方法，官府有所获利，百姓也觉得方便，那是因为转运司因为军需物资不足，恰逢冬春雨雪适时，麦苗生长茂盛，可以预见丰收，所以短期内实行这种方法是可以的。现在却设立官职机构，把它作为每年都要执行的制度，并且收取三分利息，这怎么能和陕西权宜之计相比呢？而且，最初的诏书也只是在京东、淮南、河北三路试行，等到有了经验再推广到其他地区。现在三路还没有总结经验，就急忙在各地都设立官员，这不是陛下忧民、祖宗惠民的本意啊！请求陛下下令撤销所有提举官，只委托提点刑狱官按照常平旧法执行。
皇帝从袖子里拿出王安石的奏章给执政大臣们看，说：“王安石啊，朕一开始觉得他是个忠臣，能为老百姓谋福利，没想到竟然会这样害民！再说，老百姓怎么会在坊市里弄到青苗钱呢？那些使者们干嘛还要强迫他们借贷？”
王安石一听，立马就火了，站起来说：“只要满足他们的愿望，就算坊市里的人受点儿害又怎么样呢？”然后就开始反驳王安石的奏章，说：“陛下您推行常平法是为了帮助老百姓，收取利息也是周公留下的法子。像桑弘羊那样把天下的钱财都搜刮来供养君主私用，那才叫兴利之臣；现在咱们是抑制兼并，扶持贫弱，设立官吏管理钱财，可不是为了满足私欲，怎么能说不是兴利之臣呢？”曾公亮和陈升之都认为坊市不适合发放青苗钱，跟王安石辩论了很久，最后还是不了了之。皇帝心里还是对王安石的奏章有所怀疑，王安石干脆就称病不上朝了。
皇帝下令让执政大臣们停止青苗法，曾公亮和陈升之想立刻执行圣旨，只有赵抃觉得应该等王安石出来后再罢免，好几天都没拿定主意。皇帝这下更疑惑了，就让吕惠卿去传旨，把王安石请回来。王安石回来谢恩后，又开始上朝了，而且更加强硬，当面责备曾公亮他们，所以他坚持新法更加坚决了。皇帝下令把王安石的奏章交给制置条例司，条例司就列举了王安石奏章里的内容，并一一反驳。王安石又上了一道奏章，说：
制置司那些人啊，把我的奏章都给改了，只保留个大概意思，还用一些歪曲事实的词句，甚至还搬出《周礼》里“国服为息”的说法，故意歪曲意思，欺骗皇上，愚弄天下百姓。我私下觉得，周朝建立的太平盛世，肯定不会有剥削老百姓赚钱的道理，只是汉朝的儒生们对《周礼》的解释，说法不一。
《周礼》里说“二十户人家收一户的税，只有漆林地区是收五分之一的税”，郑康成解释这个说法，说：“如果从官府借钱，或者租用官府的土地，借一万钱的利息是五百。”贾公彦又把这个说法扩大了，说：“这样的话，近郊地区十户收一户税，一万钱的利息是一千；远郊地区二十户收三户税，一万钱的利息是一千五百；甸、稍、县、都这些地方的老百姓，一万钱的利息是二千。”这样算下来，只有漆林地区的百姓借钱，利息才能达到二千五百，当时未必真的这样。现在放青苗钱，春天借一万，半年内就要收二千利息；秋天再借一万，到年底又要收二千利息，也就是说，借一万钱，不管远近，一年要收四千利息。《周礼》里最远的地方，利息也才二千，现在青苗的利息是《周礼》的两倍，制置司竟然说这利息比《周礼》还少，这不是欺骗皇上吗？还说天下人都看不出来！
再说，古今情况不一样，《周礼》里记载的一些东西，现在根本就不能实行，这样的例子多得很。如果说官府放贷收利息这件事现在可以实行，那制置司为什么单单拿注疏里关于贷钱收息的事来说事，来诋毁天下人的正义之言呢？康成还注说：“王莽时代，借钱给别人经营产业的，只计算利润收取利息，不会超过十分之一。”公彦的疏说：“王莽时代虽然根据本金多少来决定利息，但收税的时候，只看利润多少。比如，一万钱一年赚一万，就收一千利息；赚五千，就收五百利息；其他的都按利润的十分之一收取。”如果赚的钱更少，那利息就更低，比现在青苗的利息要宽松得多。而除了王莽之外，从汉朝到唐朝，都没有听说过放贷收利息这种做法。现在制置司遇到像尧舜这样的好皇帝，不用尧舜、三王治国的办法来辅佐圣上，反而放贷收利息，利息还超过王莽时代，这天下人当然要说这是不对的，而我这个老臣也必须要说清楚。
哎，现在这田赋已经够重了，根本就不是《周礼》里说的十分之一那么简单！ 光各种杂税就十多种，什么农具税、牛皮税、盐税、鞋税等等，统统算在一起，叫“杂钱”。每年夏天秋天一到就要交，官府还故意用小斗小秤来收绸缎，逼着老百姓用这些杂钱抵税。 还有啊，每年官府发放的盐，说是“蚕盐”，也要用绸缎来抵。 更别提那些预先收购、协商收购绸缎的事了，这都说不完，总之，这些税收都是除了《周礼》规定的田税十分之一之外，额外加上的，已经狠狠地赚了老百姓的钱，伤农伤民很深了！ 他们居然还拿《周礼》里“国服为息”的说法来狡辩，说放高利贷是周公时代就用过的好办法？这简直是歪曲圣贤经典，蒙蔽圣明的君主啊！ 我这个老臣真是忍不住要哭出声来了！
制置司还说，常平仓的旧例也是卖粮给城里人的。 可是城里那些有钱人家根本就没从常平仓买过粮食，这分明是想多借钱给城里那些有产业的人，好收取更多的利息！他们还胡乱搬出《周礼》来，说这没有城乡的限制，用漂亮的文字来掩盖他们的歪理邪说，陛下您可得仔细想想啊！
文彦博，那个枢密使，也多次说青苗法不好使，皇帝说：“我派了两个内侍去民间暗访，都说挺好的啊！”文彦博反驳道：“韩琦当了三朝宰相，您都不信他，反而相信两个宦官？” 其实啊，王安石偷偷地和内侍张若水、蓝元震勾结上了。皇帝就派这两个人暗中调查府里发放钱款的事，他们回来后就说老百姓都挺乐意的，没人强迫。所以皇帝就更相信青苗法了。
一开始，大臣们把《迩英集》读给皇帝听，皇帝就问：“朝廷每次改个政策，满朝上下就一片反对，这是怎么回事？”司马光说：“青苗法的利息，老百姓都要还，都能把穷人逼得饿肚子、流离失所，更何况是官府强制执行的法令呢？”吕惠卿说：“青苗法，愿意借就借，不愿意就不强迫啊。”司马光说：“老百姓只知道借钱的好处，不知道还钱的坏处，这可不是光官府强迫，有钱人也会逼着他们还钱的！”皇帝说：“陕西实行青苗法很久了，老百姓也没觉得有什么不好啊。”司马光说：“我可是陕西人，我看的是它的坏处，没看到好处。朝廷一开始还不允许，官吏都能以此害民，更何况现在明文规定允许了呢！”
后来司马光被任命为枢密副使，他上奏章坚决推辞，足足推辞了六七次，说：“陛下要是真能裁撤制置条例司，把那些提举官都撤回来，停止青苗法、助役法之类的，就算不用我，我也已经受宠若惊了。不然，我实在不敢接受这个职位。”最后，他被外放，去做了永兴军的知府。
话说当时，好多人都反对青苗法，争论得很厉害。翰林学士范镇就说：“皇上当初下令说，国家不图从中获利，可现在提举司按户等发放青苗钱，却要收取三分利息，大家议论纷纷，都说自古以来没有皇帝开设这种‘课场’的。老百姓虽然很傻，但也不能不让他们害怕啊！” 结果因为这事儿，范镇就辞职回家了。
御史台的官员吕公著、孙觉、李常、张戬、程颢等等，也因为反对青苗法而被贬官。亳州知州富弼、青州知州欧阳修，接着韩琦也论述青苗法的害处，坚持反对，结果也被调到别的地方去了。陈留县令姜潜上任才几个月，青苗法就下来了。姜潜就在县衙门口贴出告示，又送到乡下，三天过去了，竟然没有人来借钱！于是他就把告示撤了，对下属说：“老百姓不愿意借啊！” 府里、寺里怀疑姜潜故意阻挠执行青苗法，派人去调查，结果发现他并没有违反命令。姜潜知道自己难逃处罚，就装病辞职了。
山阴县令陈舜俞不肯执行青苗法，自己上书检讨说：“现在老百姓都很穷，愿意借钱的人很多。这就像小孩子看到饴蜜，谁不想沾手去吃呢？但父母会阻止他们，怕他们吃太多糖会生病。所以，村里的老人会告诫乡里乡亲，父母会教育子女，从来不认为借贷是好的营生方式。现在官府主动放贷，用方便的条件引诱百姓，又用刑法来逼迫他们，这不是王道啊！况且，正月发放夏粮的贷款，五月发放秋粮的贷款，收利息却也在当月，百姓拿到钱就马上要还利息，实际上根本没得到什么好处。这样一来，老百姓借一次青苗钱，一辈子甚至子子孙孙一年都要还两次利息，这等于另外加了一项赋税来压榨百姓！” 结果，陈舜俞被贬到南康军去管盐酒税了。陕西转运副使陈绎在环州、庆州等六州，阻止发放青苗钱，还留着常平仓里的粮食以备不时之需。条例司因此弹劾了他，皇上却赦免了他。
五月，朝廷把三司条例司撤销，并入中书省，把常平新法交给司农寺管理，任命集贤校理吕惠卿为司农寺同判，兼管田地、徭役和水利。过了七年，皇帝发现负责常平仓的官员很多违法乱纪，王安石就建议在每个县里专门设置一个主簿，负责发放和收取徭役钱和常平仓的钱粮，每个县只需要五百人就够了，总共需要三十万贯钱。皇帝同意了。
皇上因为久旱而忧心忡忡，翰林学士韩维上奏说：“京畿附近的州县催收青苗钱非常急迫，常常鞭打百姓逼他们交足，老百姓甚至砍伐桑树当柴火换钱。现在又遇上旱灾，百姓更是雪上加霜，苦不堪言啊！”皇上听了之后，颇有感触。太皇太后也曾经劝皇上说：“听说民间因为青苗钱、助役钱而非常痛苦，为什么不取消呢？”
这会儿，百姓流离失所，皇上忧心忡忡，脸色都变了，更加怀疑新法不好，想要废除它。王安石很不高兴，多次请求辞职，四月，被外放出任江宁府知府。但是，王安石推荐韩绛接替他的相位，仍然让吕惠卿辅佐，继续执行他的政策。后来，朝廷下令各路常平仓的钱粮，要常年留存一半，其余部分才能发放。两经倚阁常平钱的人户，不得支借。民间如果非季节性缺钱少粮，允许用物资抵押，按照常平仓的规定缴纳。如果该交钱而愿意交粮食或金帛的，官府要制定中间价公布给百姓。物资价值达不到钱数的，就用钱补足；钱数达不到物资价值的，就退还剩余的钱。又允许百姓用金帛兑换粮食，而官府只少收取金帛的一点点价钱。
六年后，户部报告说：“按照圣上的旨意，各路常平仓可以参考三年来钱粮的收支中数，取其中一年为标准，年终考核增减情况。现在以钱、银、谷物、布匹的贯、石、匹、两为单位确定年度额度：发放一千一百三万七千七百七十二，征收一千三百九十六万五千四百五十九。与元丰三年相比，发放增加了二百一十四万八千三百四十二，征收增加了 一百三万四千九百六十三；与元丰四年相比，发放增加了二百七十九万九千九百六十四，征收减少了一百九十八万六千五百一十五。”皇上下令，对于三年、四年里发放多征收少，以及发放和征收都少的地方，户部要让提举司详细分析后上报。
十年的时候，朝廷下令在开封府管辖的地方，首先在丰收的畿县实行义仓法。
第二年，负责府里各个县镇事务的蔡承禧说：“义仓的法子，是收两石粮食只存一斗，太轻了。请求从今年夏税开始，全部实行义仓法。”朝廷批准了，并且把义仓归到提举司管理。京东西路、淮南路、河东路、陕西路这几个地方的义仓，从今年秋税开始实行，老百姓交的税如果不到一斗就不用交了，这个法令也颁布到了川峡四路。元丰二年，朝廷下令威州、茂州、黎州这三个州停止实行义仓法，因为那里夷汉杂居，每年赋税本来就不多。八年的时候，全国各地都停止了义仓法。
元祐元年，朝廷下令说：“提举官多年积累的钱粮财物，全部作为常平钱物储存起来，交给提点刑狱司管理，依旧按照常平仓的法子执行。各县不用再专门设置主簿了。” 四月份，又重新设立了常平钱谷的收取和发放利息的法子，规定在二月或正月内发放一半为限，民间丝绸和麦子丰收的，可以跟着夏税一起先交一半，愿意一起交的只收取一分利息。左司谏王岩叟、监察御史上官均、右正言王觌、右司谏苏辙、御史中丞刘挚一起上书，讨论重新实行青苗法的弊端。八月份，司马光上奏说：“以前朝廷取消青苗法，本来是为了利民，而且是征求百姓自愿的。后来提举官为了快速出政绩，就拼命多收，有的县里到处追讨，有的直接上门抄家；也有不肖子弟欺骗长辈，钱根本没到家里；还有人冒名顶替诈骗，根本不知道是谁，等到追讨的时候，又都算到户主头上。现在朝廷已经深刻认识到这些弊端，所以全部取消了提举官，不再考核指标，调查了解民情，让百姓安居乐业。打算让各路提点刑狱司，严厉禁止州县强迫百姓交纳青苗税。”朝廷采纳了他的建议。
苏轼，当时是中书舍人，他没在奏折上写“黄”字（指黄麻纸，表示紧急），而是这样说的：“熙宁年间的青苗法，本来就没禁止过强行摊派，可现在坏处已经这么大了。老百姓都是量着收入过日子，虽然穷点，但也够用，要是额外弄到钱，那开销自然就大了。更别说那些儿子们欺骗父母兄弟，户口冒名顶替骗取青苗钱，这些根本就不是什么‘抑配’（强行摊派）！我认为，把青苗钱的利息减半，跟熙宁年间差不多。现在允许大家申请，结果只会想方设法地坑老百姓，图一时痛快，却不管以后催收欠款的麻烦。这两种办法都不好，区别不大。现在已经实行常平法了，既能惠民，官府也能略有盈余，干嘛还要收取二分的利息，去招惹无穷无尽的怨恨呢？”
然后，王岩叟、苏辙、朱光庭、王觌他们也上奏说：“我们多次上书请求停止青苗法，都没被采纳。希望把这件事交给三省，公开讨论利弊。” 一开始，枢密院同知范纯仁因为国库空虚，建议恢复青苗法，四月那道诏书，就是范纯仁的主意。当时司马光因为生病告假在家，后来御史台和谏官们都认为恢复青苗法不对，所以没被批准。司马光后来又上奏，请求约束州县强行摊派，苏轼也再次上奏，请求彻底取消青苗法。司马光这才恍然大悟，硬撑着病体进宫面见皇帝。
随后，皇帝下诏：“常平钱谷，就让州县按照原来的方法，抓住时机收购和销售粮食；青苗钱，以后不再发放。以前欠下的二分利息，免除；原本借款的本金，要查清楚欠款多少，分期分批，随着赋税一起偿还。”
1086年，皇上发布命令，除了广东东西两路之外，全国各地都要重新设立义仓。从第二年开始，对缴税超过两成的百姓，可以免除部分税赋，义仓里的粮食专门用来救济灾民，要是敢私自挪用，就按律法处罚。1087年，户部尚书蔡京第一个站出来说：“按照皇上的命令，要好好管理钱粮，请求检查一下熙宁、元丰年间青苗法的条例，参考修改一下，制定成正式的制度。”淮南转运司副使庄公岳则认为：“自从元祐年间取消提举官以后，钱粮都被其他部门借走，剩下的没多少了。我想请求追回这些钱粮，然后在夏税秋税的时候收回，别规定具体的数额，这样就不会压迫百姓，让他们损失钱财了。”奉议郎郑仅、朝奉郎郭时亮、承议郎许几董遵等人也都说：“青苗法对老百姓最方便，希望不要限制它，只收取十分之一的利息就行了。”皇上把这些意见都交给专门负责修订法令的机构去详细研究决定。1089年，以前欠着常平钱粮的百姓，仍然可以申请补缴。
1123年，皇上命令各州县每年常平钱粮发放完毕后，马上张贴告示，公布需要补缴的人数，一个月后就要收齐，这样就能杜绝弄虚作假的现象。在此之前，各地发生灾害，朝廷截留了很多上交的粮食，导致中央的财政预算出现缺口。于是命令京东、江南、两浙、荆湖路等地的义仓，都留存三分之一的粮食，其余都运到京城，来弥补被截留的粮食数量。1124年，皇上又下令取消了这个措施。
1131年，皇上把常平司和提刑司合并了。第二年，根据大臣们的建议，又恢复了常平官，并推行补充储备的政策，以增加储备。1139年，采纳了宗正丞郑鬲的建议，在百姓还没交完赋税的时候，就用常平钱去收购粮食。1156年，根据赵令詪的建议，把州县义仓里陈旧腐烂的粮食卖掉。
南宋孝宗隆兴二年，朝廷派司农少卿陈良弼去检查浙江东部等地的常平仓。到了乾道六年，衢州知州胡坚上奏，建议扩大常平仓的粮食储备。福建转运副使沈枢也上奏说，一些遭受水旱灾害的州郡请求留下转运司的粮食，用来补充常平仓，皇上就批准了。乾道八年，户部侍郎杨倓上奏说：“义仓的规定是，每收成季节按正税每斗交纳五合粮食，不足一斗的可以免交，丰收的地区每九斗交纳一升。各地每年收到的粮食有六百多万石，义仓的粮食数量应该不少，但遇到灾荒时，能支出的粮食并不多。我听说很多州郡的军队都私自挪用义仓的粮食，请求查处。”
宁宗庆元元年，朝廷下令让户部右曹专管义仓。庆元十一年，有官员建议说：“绍兴年间，台臣曾经建议，将每个县的粮食按照一定比例提取出来，储存在县里，以备救济穷人；只有靠近州府的义仓，才送到州府去。至于各县的义仓，则由知县和县丞共同管理，每年年底，知县和县丞要将各乡的收入汇总上报给州守和州贰，州守和州贰再将各县的收入汇总上报给提举常平，提举常平再将全道的收入汇总上报朝廷，考核盈亏，以此来评定官员的政绩。”朝廷采纳了这个建议。
宝庆三年，侍御史李知孝上奏说：“郡县平时都没有储备粮食，遇到紧急情况只能依靠朝廷，这不是立法的本意。以前淮东总领岳珂担任江东转运判官时，用积累下来的钱购买了五万石粮食，储存在江东九个郡，按时进行救济和买卖，各郡都从中受益。后来史弥忠担任饶州知州，赵彦悈担任广德军知军，也都各自积攒钱财购买了五千石粮食。以此类推，如果监司、州郡能够节约开支，爱护百姓，就能有盈余。如果制定相关的规章制度，并进行奖惩，对储备粮食达到一万石的官员进行表彰提拔，对不储备粮食、扰民或弄虚作假的官员进行处罚，那么各郡县就会积极行动，粮食储备逐年增加，这才是长久之计。”皇上也同意了他的建议。
公元1260年9月，皇帝下诏书说：“各地的义仓米已经卖出去了，州郡为了压低价格，强迫富户补买粮食，导致正税收不上来，义仓米也亏损了。常平仓就责令县里和乡镇一起赔钱，县里就让官吏、保正、户长这些人平摊这笔钱。从现在开始，要根据时价收购粮食，之前因为这事儿赔钱的官吏等等，都把钱给他们免了。”
过了五年，监察御史程元岳上奏说：“规定粳米可以加收义米，这是对的。但是现在除了粳米糯米加收义米外，还加收所谓的‘外义米’，什么丝绸、豆子之类的，这丝绸、豆子怎么能加收义米呢？就算违规加收义米，那也应该是丝绸加丝绸，豆子加豆子，这还说得过去；可州县官员们胡乱盘剥，所有收成都加收一部分义米，更过分的，有些地方虽然已经按照赦免的恩典免除了两项税收，但义仓米还是照样追收。穷苦百姓欠的不过几升几合，却像星星之火一样到处追讨，花费的费用不知是欠款的几百倍。弄得家破人亡，卖儿卖女，怨声载道，实在让人听不下去。希望您严厉督促各级监察官员，只允许对粳米加收义米，其他的全部取消。如果还有人沿袭旧例，残害百姓，就加重处罚。”皇帝采纳了他的建议。
到了公元1266年，朝廷把各地1263年以前常平义仓里的两百多万石米，按照当时的市场价卖掉了。
