宋朝的皇家马场，经历了五代十国的动荡，一直到宋朝才逐渐完善制度和设备。从宋太祖建隆年间开始，管理马匹的机构、马场的管理制度、买卖马匹的收益、马场的面积大小以及各种马匹的等级分配等等，比如“券马”、“省马”、“马社”、“括买”等等，这些制度的演变和兴衰，都可以查到详细的记载。
御马的等级分为三种：（入殿值班的十五匹，拉车的十四匹，随驾的二十匹。）而给各部门使用的马匹，等级则有十五种：（分别是拣中、不得支使、添价、明信、臣僚、诸班、御龙直、捧日、龙卫、拱圣、骁骑、云骑、武骑、天武、龙猛、配军、杂使、马铺。）马匹的编号共有十七个字：（分别是“左”、“右”、“千”、“立”、“水”、“官”、“吉”、“天”、“主”、“王”、“方”、“与”、“来”、“万”、“小”、“囗官”、“退”。）马匹的品种多达九十二种：（叱拨马有八种，青色马两种，白色马一种，黑色马五种，红色马五种，紫色马六种，骏马十一 种，赭白色马六种，骝色马八种，騧色马六种，骆驼色马五种，骓色马五种，騟色马八种，驳色胯马六种，驳色马三种，骠色马七种。）
宋太祖沿袭前朝的制度，最初设立了左、右飞龙院两个机构，由左、右飞龙使来管理。太平兴国五年，把飞龙院改名为天厩坊。雍熙四年，又把天厩坊改名为左、右骐骥院，左、右天驷监四个机构和左、右天厩坊两个机构都隶属于它。
到了宋真宗咸平元年，又新设立了估马司。凡是买卖马匹，都由估马司负责鉴定马匹的优劣，确定价格，然后分配给各个机构使用。三年后，又设立了群牧使，由内臣负责管理群牧司，京朝官员担任判官。
公元963年，朝廷把各州的龙坊都改成了监，还赐了名字，刻了印章给他们用。当时在外地的监一共有十四个：大名府的叫大名监，洺州的叫广平监，卫州的叫淇水监，这两个还分了第一监和第二监。河南府的叫洛阳监，郑州的叫原武监，同州的叫沙苑监，相州的叫安阳监，澶州的叫镇宁监，邢州的叫安国监，中牟的叫淳泽监，许州的叫单镇监。
965年，朝廷任命枢密院的陈尧叟当群牧制置使，又另外设置了群牧使副和都监的职位，还增加了两个判官。所有关于马匹的管理，都由群牧司负责，从骐骥院到下面的各个机构，都听群牧司的命令。各州都有牧监，知州和通判兼管，每个监都设有两个勾当官。还设立了左右厢提点，以及牧养上下监，专门负责京城各坊和监里生病马匹的治疗和饲养。朝廷还下令，左右骐骥院各坊和监的官员，任期都以三年为限；如果熟悉养马业务并且愿意继续留任的，要由群牧司上报，然后调到其他监去工作。
说到养马的管理制度，那还得从太祖时期说起。当时太祖设立了一个养马务，又修缮了四个旧有的养马场所，这才开始有了专门的牧放之地。
公元979年，太宗皇帝在幽州视察军队，得到了来自汾州、晋州、燕州、蓟州的四万二千多匹战马，马匹数量众多，于是朝廷开始把这些马分到各州去饲养。那时候，殿直李谔因为贪污受贿被判刑，被派去许州监牧，结果他还偷盗官府的粮食，导致很多马匹饿死了，最后他和相关的官员都被砍头示众了。朝廷还下令，要选择地势开阔肥沃的地方，再设立八个牧龙坊，方便养马。
淳化二年十二月，皇帝下令，让养马的人挑选几十匹好马，在便殿搭起马厩，亲自教他们喂养马匹，并且把喂养的方法告诉给宰相们，然后又下发到各支军队去执行。他还把治疗马匹的好方法赏赐给身边的近臣。之前，他听从了赵守伦的建议，在各州设立养马场，养了15000匹母马，让它们跟着水草放牧，不用额外喂草料，小马驹也越来越多，足够军队使用了。到了现在，赵守伦又说：“各养马场养着一万匹马，每年应该能生两千到四千匹小马驹，可今年只生了两千五百匹，管理马匹的人失职了，应该严厉处罚。如果一个养马场一百匹马每年能生七十匹小马驹，就应该升官加爵。各养马场生产的小马驹数量，都要上报。放牧的士兵，应该招募一些年轻力壮的人来担任。”皇帝都同意了他的建议。
真宗大中祥符元年，设立了养马场奖惩制度，对外面的养马场来说，一年结束要算算马匹的损耗，如果死亡率超过十分之一，主管官员就要被罚一个月俸禄，其他的根据死亡率轻重处以杖刑。如果养的马匹多，而死亡的马匹少，就会根据情况给予不同的赏赐。每生一匹小马驹，兵校以下的官员都能赏赐一匹绢。那时候，内外养马场和各军队的马匹加起来有二十多万匹，养马的兵校有一万六千三百三十八人。每年京城需要草六十六万六千捆，麸子、粮食六万二千二百四石，盐、油、药、糖九万五千多斤、石，各州军队所需的不包括在内。宫廷里的六个养马场只留下两千多匹马，这些马春天都出去放牧，到了孟冬（十月）就把瘦弱生病的马挑出来，放到马厩里精心喂养。至于皇帝乘坐的马匹，只留下备用的几匹。
河南、河北的养马场，天禧年间以后，灵昌监因为黄河决堤被冲毁了。到了乾兴、天圣年间，军队很久没有打仗了，很多人认为养马花费巨大，却没什么用处，于是就废除了东平监，把它的土地分给了百姓。五年后，又废除了单镇监。六年后，又废除了洛阳监。这样一来，河南的养马场都废除了，所有的马都送到了河北。后来，又下令把原武监的马调到京城，把河北繁殖马匹的养马场迁到了原武。
话说，八年前，养马的部门上报说：原武地区地广马少，请求增加马匹数量。皇上就下令把淇水第二监的四岁马拨给原武，每年从河北挑选繁殖的四岁马，分别拨给淇水第二监和原武监，同时把原武监里那些不太好的马，转移到灵昌镇废弃的马监，仍然归原武监管。
九年后，皇上又下令，各马监繁殖的杂色马要实行四季游牧，别老关在马厩里了。
明道元年，有人建议说：“自从河南六个马监废弃后，京城需要马匹，都得从河北运，路途遥远很不方便。”皇上就派左厢提点王舜臣去考察一下利弊。王舜臣说：“镇宁、灵昌、东平、淳泽这四个马监虽然废弃了，但是它们的地盘还在，养着原来马监和骐骥院的马呢，洛阳、单镇离京城近，废掉它们也不合适。”于是皇上就下令恢复这两个马监，用来养河北繁殖的马。
景祐二年，挑选河北各马监的一千九百匹马，放到赵州地区，归安阳监管。过了一段时间，皇上又下令，广平废弃的马监留下一个，把赵州地区养的马又归它管，剩下的那个马监，别拆了马厩和房子。
四年后，又把原武第二监改名为单镇，搬到长葛县，由县令兼马监官员一起管理。三年后，皇上又下令，院坊、马监的马，每年留一部分备用，剩下的分成两群，放到咸丰门外牟驼冈放牧。
所有收养的病马，估马司、骐骥院把病情较轻的送到上监，病情严重的送到下监，分成十个马槽进行治疗。天圣六年，皇上又下令，每个月派都监、判官各一人去负责管理。八年后，有人说上监离京城太远，送病马很不方便。皇上就下令废除上监，把病情较轻的马分给左右骐骥院的六个马坊、马监，每季度统计一下死亡数量，年底根据情况进行奖惩，并且由骐骥院的官员轮流去负责管理。
明道二年，又重新设立了上监，改名叫天坰监，专门养没病的马，有病的马都送到下监。
景祐二年，皇上又下令，把各马监的马集中到陈州、许州地区的凤凰陂放牧，这样可以节省草料，并且每年都这样做。
治平二年，皇上又下令，院坊、马监里那些病得太厉害，不能估价卖掉的马，送到淇水第一监，另组成一群进行饲养。
话说养马这事儿，以前啊，大名府、洺州、卫州、相州这几个地方的马监，都精挑细选好马种，把母马公马凑成一群群的，然后官府派人每年十二月都去马监巡视检查。小马驹两岁的时候就要登记造册，根据数量和质量评优评奖，赏赐给养马的士兵。各地的军队收到的两岁马驹，都要上交给官府。
天圣七年的时候，养马的部门提了个建议：以前啊，州长和副州长也管养马的事儿，每年年底都要算算马死了多少，生的小马驹够不够母马总数的四分之一。不够的话，就要罚款；要是马死得少，小马驹生得多，那就有奖赏。三年一总结，看看谁该奖赏，然后上报朝廷。现在呢，我们建议，副州长刚上任，就先登记一下他管辖的马匹数量，每年考核一次，等到他任期满了，再根据总数来评奖罚。皇上觉得这个主意不错，就批准了。
嘉祐八年，养马部门又说：那七个马监啊，每个马监每年都得保证有2000匹母马，400匹公马，每年大概能生400匹小马驹，咱们就按这个数来算吧。
治平二年，皇上下了道旨意：那些马监里，超过30个月大的小马驹，每年都要登记造册。挑那些好公马送到淇水第二马监，其他的马都送到河南的三个马监。淇水第二马监的马，养到60个月再分到其他马监去；各马监的母马，养到30个月，就在本监另立一群放养，养到50个月再分到其他马监。
再说说买马的事儿。边疆的士兵把马赶到边关，几十匹或几百匹一批，签个字据，每匹马预先给一千钱，官府提供草料，一直喂养到京城，然后官府卖掉，分到各个马监，这些马就叫“券马”。边境州府设有马市，买卖蕃汉的马匹，成批地送往京城，或者直接分配给军队，这些马叫“省马”。陕西的广锐军、劲勇军等等，他们自己组建个协会，每次买马，除了官府给钱，协会成员还会再凑钱补贴，这叫“马社”。要是打仗了，就征收老百姓的马匹，买来给军队用，这叫“括买”。
宋朝刚建立那会儿，全国买马的地方就那么几个，主要在河东、陕西、四川峡谷这三路（地区）。 从吐蕃、回纥、党项、藏牙族这些少数民族地区，还有白马族、鼻家族、保家族、名市族等少数民族地区招收马匹。到了雍熙、端拱年间，河东路买马的地方就多了，具体是麟州、府州、丰州、岚州、岢岚、火山军、唐龙镇、浊轮砦这些地方；陕西路有秦州、渭州、泾州、原州、仪州、延州、环州、庆州、阶州、镇戎军、保安军、制胜关、浩亹府；河西路有灵州、绥州、银州、夏州；四川峡谷地区有益州、文州、黎州、雅州、戎州、茂州、夔州、永康军；山东地区则有登州。 后来赵德明占领了河南，他收买马匹的地方就集中在麟州、府州、泾州、原州、仪州、渭州、秦州、阶州、环州、岢岚、火山、保安、保德军这些地方。 之后政府又设立了一些马匹交易场，但数量就少多了，只有环州、庆州、延州、渭州、原州、秦州、阶州、文州、镇戎军这些地方。
宋太祖当皇帝的时候，每年都派宦官去边境地区收买马匹。 在此之前，黄河两岸的老百姓经常跑到少数民族地区偷马，然后带回中原。政府还会按照马匹的价值给钱。 当时朝廷正忙着安抚边疆，所以就下令禁止这种行为。
太平兴国四年，朝廷下令收购十七万匹马。太平兴国六年，朝廷规定，少数民族如果赶着马匹来京城，他们的首领和随从可以得到朝廷的供养，同时还禁止富人私下买卖马匹。 同年十二月，朝廷又发布诏令说：“少数民族卖马，官府只挑好的买，不好的就不要，还禁止他们私下买卖，这样一来，朝廷的马匹收入少了，也难以安抚边疆各族人民。从现在开始，要让地方官仔细检查马匹的优劣，不好的就盖上印记，允许老百姓私下买卖。” 之前，朝廷是用铜钱支付给少数民族马匹的价钱。到了太平兴国八年，有关部门反映说，少数民族拿到铜钱后，都拿去铸造器物了，于是朝廷就改用布匹、茶叶和其他物品来交换马匹。
宋朝天禧年间，宰相向敏中跟皇帝说，现在养的马比以前朝多了好几倍，光喂马的草料就花销巨大。于是皇帝下令，把十三岁以上的马按军马的估价卖掉。之前买马都是买三岁到十三岁之间的。
到了天圣年间，又下令只买四岁到十岁的马。结果买到的马还是不够，养马的部门就上奏皇帝，于是皇帝又下令，把之前买的马的凭证都收回来，并且规定买马的年龄范围是三岁到十二岁。
第二年，皇帝又下令，府州、岢岚军从现在开始，三岁和四岁的马不用分等级，五岁到十二岁之间，长得又壮又好的马，都可以送到估马司去估价，其他的马，除了送到京城估价的，都送到并州的拣马司去。
景祐元年，御史中丞韩亿跟皇帝说：“那些少数民族把马卖到永康军，卖的价钱太低了，还让羌人熟悉了蜀地的山川道路，这根本不划算啊！”于是皇帝下令停止这种做法。
景祐四年，养马的部门上奏说，河北各地的军队缺马，请求规定六个等级的马价，然后把这个规定交给天雄军、真定府、定州、瀛州、贝州、沧州，让他们去买十二岁以下的马，根据等级给钱。马的高度从四尺七寸到四尺二寸，一共分六个等级，价格从两万五千四百五十到一万六千五百五十不等，税收从一万三千四百五十到八千九百五十九不等，也是六个等级，用边防士兵的欠款来支付马价。一等马送到京城，其他的马就分配给各地的军队。
话说康定年间，陕西那边打仗，急缺战马。朝廷下令，北京地区、河北地区、淮南地区和陕西地区，都得赶紧收买战马。马的身高得在四尺六寸到四尺二寸之间，价格分五个等级，从五万到两万不等。 宰相和枢密使可以养七匹马，参知政事和枢密副使可以养五匹，尚书、学士到知杂、阁门使以上级别的官员可以养三匹，朝中做官的阁门祗候以上级别的官员可以养一匹，其他的官员和各部门职员、寺庙观里的负责人，每人也能养一匹。 不过，节度使到刺史，还有殿前马步军都指挥到军头司的散员、副兵马使这些人都不用交马。边境七州的军队也免交。朝廷还从内库拿出珍珠来补偿老百姓卖马的钱。 同时，还禁止边境官员私下买卖战马，如果有需要，就由官府提供。
过了两年，朝廷又下令说：“河北各州的军队要设立马匹交易市场，虽然马匹等级已经划分好了，但听说收到的马匹数量还不够多，应该提高马价。一等马两万八千钱，二等马两万六千钱，三等马两万四千钱，第四等以下和母马的价格还是按照原来的标准。” 从二等马开始，每降一个等级，马的身高就降低一寸。
庆历四年，朝廷下令在河北检查民间马匹，除了之前收买的之外，还发现有两万七百匹马。除了城里和乡下等级比较高的那些人家养的马之外，其他的都得集中起来卖掉。庆历五年，朝廷拿出二十万匹绢，在秦州和岢岚军买马。庆历六年，朝廷又规定，陕西和河东地区因为各种原因死掉的马匹，所属的营地可以卖掉，用卖马的钱来补贴买马的费用。
到了至和元年，朝廷下令说：“四川的马运到京城路途遥远，很多马匹都病死了或者瘦弱了。从现在开始，春、秋、冬三季，四川的马匹要送到陕西四路总管司。” 至和二年，朝廷修缮了陕西的蕃马驿站，群牧司每季度都派人去沿途的州县检查马匹的情况。边境州县的巡检兵校可以自己买马，官府会报销费用。朝廷还下令陕西转运使司拿出十万两银子，在秦州买马，并且规定每年都要这么做。
公元1056年，皇帝下令户部拿出三万匹绢，到秦州去买马，给河东的军队用。
五年后，也就是公元1060年，薛向建议说：“从秦州买来的马运到京城，算上马价和路费，一匹马要花好几万钱。不如在原州、渭州、德顺军设立马场收购，用盐引来支付马价，这样就不用再从国库里拨付绢帛和钱财了。那些已经买好的马先留着，用来吸引边疆少数民族来卖马。这样每年可以多买到八千匹好马，其中三千匹给边境军队骑兵使用，五千匹交给皇家牧场。”
公元1062年，陕西提举买马监牧司上奏说：“以前的规定，秦州的蕃族和汉人每个月都要向朝廷进贡好马，数量达到200匹，朝廷会赏赐彩绢、银碗、腰带、锦缎衣服。如果蕃族官员和回纥人故意隐瞒不报，就按照汉法的律例处罚。一年下来能征集到两千匹马，除了赏赐之外，蕃族首领还能得到提升，蕃族官员也能升官，回纥百姓还能得到额外赏赐。现在原州、渭州、德顺军也设立了马场收购马匹，请求按照秦州的办法执行。”皇帝批准了这个建议。
在此之前，朝廷曾经讨论过买马的利弊。吴奎等人建议在秦州的古渭、永宁砦以及原州、德顺军都设立马场，每年从京城拨付四万两银子、七万五千匹绢作为马价，如果不够，就用盐钞和其他杂项钱款来补足。皇帝也批准了这个方案。
公元1063年，宰相韩琦上奏说：“秦州永宁砦以前是用钞币买马的，自从修建了古渭砦，它位于永宁砦的西边，蕃族和汉人经常在那里互相交易，所以就在那里设立了马场。结果每年要花十多万钱，这些钱财最终都流入了敌国，实在是浪费国库的钱财。”于是皇帝下令恢复永宁砦的马场，取消古渭砦的马场。从蕃族首领那里买来的马，直接在秦州交易。
公元1064年，薛向建议让原州、渭州、德顺军这三个地方的买马官员，还有永兴军的养马机构，一起负责买马。任期三年，根据买到的马匹数量多少来评定官员的业绩。他还说：“秦州山外的少数民族部落，把马卖到原州、渭州、德顺军和镇戎军，这些马贩子收了钱，到了秦州，实际只拿到六成的价钱。现在我建议，让原州、渭州、德顺军用官府的盐引去跟他们交易，这样他们就能轻松地把马带到秦州，再用换来的蜀地货物回去。蜀地的商人再用换来的盐引到岐州、雍州去换取官府的银子，然后带回蜀地，这样一来，双方都能得到好处。” 群牧司采纳了薛向的建议。这一年，朝廷下令河东和陕西地区补充军队和少数民族缺少的马匹，重新设立了官府收购马匹的机构，每匹马给三十千钱。过了一段时间，马匹还是不够，就按照庆历年间的诏书增加了价格，第三等马匹三十五千钱，第四等马匹二十八千钱。公元1067年，成都府路每年上缴的绢帛三万匹，拨给陕西监牧司。从那以后，少数民族地区送来的马匹多了起来，军队也得到了足够的马匹供应。之前，陕西转运使兼任本路监牧，负责买马的事务，后来又让负责陕西盐引的官员一起参与。
总的来说，国家刚建立的时候，每年买到的马匹只有五千多匹。到了天圣年间，少数民族地区送来的马匹增加到三万四千九百多匹。嘉祐年间以前，原州、渭州、德顺军三年共计买到马匹一万七千一百匹，秦州每年收购的马匹达一万五千匹。
所有牧场，从京畿地区到附近的郡县，都要选择水草丰茂的地方进行规划和占领。淳化、景德年间，全国内外坊、监总共有六万八千顷牧场，各军队的牧场还有三万九百顷，不算在内。时间久了，官府丢失了牧场的记录，界限不清，时废时立，很多牧场都被侵占了。
公元992年十二月，通利军上报了十份牧场地图，朝廷担心会侵占百姓的田地，就派宦官去检查和处理边界问题。
嘉祐年间，韩琦建议把各个牧场的地都收归国有，除了牧场以外的地方，允许老百姓耕种。然后派都官员外郎高访等人去河北收缴闲置的土地，得到了三千三百五十顷的闲田，招募百姓耕种，每年大概能得到十一万七千八百石粮食，三千二百五十匹绢，以及十六万一千二百束草。群牧司就说了：“各个牧场的地里头，有时候会闹水灾旱灾，每个牧场平时都让马儿在外面吃草，每年能割好几万束白草，留着冬天喂马。现在都给老百姓种了，以后要是马多了，或者遇上水旱灾，就没地方让马儿去吃草了。”皇帝就下令让左右厢提点官去查看，把之前已经被侵占的土地，先把地权收回来，租给百姓耕种，剩下的土地就交给群牧司去审查，看看哪些可以留下，哪些闲置的土地可以招募百姓耕种。五年后，群牧司又说：“养一匹马，来来回回吃草踩地，要占五十亩地。各个牧场现在都没多余的地了，没法招募百姓耕种，请求维持现状。广平废弃的牧场之前租给老百姓的土地，也请求收回来。”于是皇帝下令：“河北、京东的牧场管辖的草地，从今以后不准随便让人去放牧射猎，违反者按违反制度处理。”
群牧使欧阳修说：“唐朝的牧场，西边从陇右的金城、平凉、天水开始，一直到河曲的野外，内部包括岐州、幽州、泾州、宁州，东边连接银州、夏州，再往东到楼烦。现在呢，都丢到蕃族的地界里了，或者被侵占用来耕种了，再也收不回来了。只有河东岚州、石州之间，山区荒地很多，汾河旁边，草地也广阔，那里水草最适合养马，那是唐朝楼烦监的地盘。以此类推，楼烦、元池、天池三个牧场的老地盘，说不定还能找回来。我以前出使的时候，曾经去过威胜以东，还有辽州、平定军，那些地方大部分都是荒地。河东这一带，水草特别好，地势高寒，很适合马匹生长。还有京西唐州、汝州之间，荒地也很多。建议下令河东、京西转运司派人去查看，如果可以重新设立牧场，那么河北的那些牧场，就可以考虑废除了。”
治平年间末期，全国的牧场总共有五万五千顷，河南六个牧场三万二千顷，而河北六个牧场只有二万三千顷。
话说朝廷管理军马，那骐骥院和估马司负责给军队配发马匹，以及对新收的马匹进行检阅，地点就在便殿，数量不能超过二百匹。配发马匹的时候，要根据军士的俸禄多少来决定马匹的等级，马匹身高从四尺六寸到四尺三寸不等，俸禄从一千到三百钱不等，分为四个等级，依次配发，这个政策到五月就停止了。其他州府的军士缺马，得先上奏朝廷批准才能发放。荆湖路的归远军和雄武军的军士，就配发本地的马匹。凡是缺马的军士，就按照一定的比例进行补充。
庆历四年，朝廷下令陕西、河北、河东三路要补充五分之一的军马，其他各路要补充四分之一。其他州府的军队和巡检兵校可以自己购买马匹，朝廷报销费用，但每匹马的费用不能超过三千钱。这一年，朝廷还下令各路都给军士配发马匹，并进行武艺比试，武艺好的优先配发，比试两次都合格的优先配发；缺马十匹以下的全部配发，十匹以上的就按照原来的数量配发。
到了至和元年，朝廷下令军士戍守陕西、河东、河北三路要补充七分之一的军马，其他各路要补充六分之一。凡是主管军务的官员，如果需要借用马匹，可以在卸任之前使用。殿前马步军都指挥使可以赐予三匹借用的马匹；都虞侯、捧日、天武、龙、神卫四厢都指挥使可以赐予两匹；军都指挥使可以赐予一匹。外州在职官员需要借用马匹的，经略使可以借三匹，总管、钤辖可以借两匹，路分都监、承受、极边砦至监押、都巡检、把截、保丁指使可以借一匹，但是绝对不能把马匹带到其他州府，也不能借给别人使用，违反者将受到处罚。
宝元元年，朝廷下令群臣例行赐马，宰相到枢密直学士，使相到正任刺史，以及皇族和姻亲需要赐马的，都按照旧例执行；其余的给予马匹的费用，少卿监以上官员三十五千钱，内殿承制以下官员二十三千钱。凡是群臣用官马进贡的，要登记在册，上报左藏库，偿还马匹费用四万钱，但后来很多人欠款不还。于是朝廷下令，借马的人要先付钱，长期拖欠不还的，就扣除他们的俸禄。
熙宁年间以后，开始实行保马、户马制度，后来又改为给地牧马。
宋神宗觉得马政搞得不好，就对枢密使文彦博说：“那些养马的官员不行啊，没法指望他们出成绩。你让中书省选个人来负责，你再推荐个判官，希望国家的马匹能多起来，足够供应军队。”于是，就让比部员外郎崔台符暂时担任群牧判官，又命令群牧判官刘航和崔台符一起修订《群牧敕令》，参考唐朝的制度和本朝的旧例，然后上报皇帝决定。
熙宁元年，神宗又亲笔写信给文彦博等人说：“现在各州的州官和副官虽然都管着养马的事，但他们从来不亲自去管，你们想想办法改改制度吧！应该由朝廷来选拔监牧和郡守的副手，还有坊、监的官员，都要根据他们的能力来考核，设置奖惩制度，升迁降职，应该制定相关的法律上报。”他又在另一封亲笔信里说：“现在马政搞得这么差，官员们都没什么成绩，是不是因为他们任职时间短，还没来得及发挥才能啊？监牧官和官员这么多，但真正有才能的却很少！以前唐朝的张万岁父子三代都管养马的事，他们恩威并施，所以马政搞得好，后世都称赞他们是有能力的官员。现在呢，从总管到坊、监的官员，既没有经过严格挑选，又频繁调动，这叫‘假道’，想让官员在岗位上积累经验，充分发挥才能，根本不可能。现在最好的办法，就是挑选那些有能力的人，按顺序提拔他们。从坊、监到群牧都监，都要考核他们的功绩，然后按功绩提拔，以此来激励那些做事的人。” 于是，枢密副使邵亢建议用养马剩下的田地种粮食，增加养马的收入。群牧司则说：“马监的草地有四万八千多顷，现在按五万匹马计算，一匹马占地五十亩，大名、广平四个马监剩下的田地很少，最好还是保持现状。而原武、单镇、洛阳、沙苑、淇水、安阳、东平等马监，还有剩余良田一万七千顷，可以分给老百姓耕种，收取谷物。”神宗就同意了这个建议。
话说枢密院那边又提意见了，说啊，按照老规矩，左、右骐骥院负责管理全国的马匹。景德年间，才新加了群牧使副、都监、判官这些官职，来管辖马厩和牧场的事儿。虽然这些官职听着挺厉害的，但实际上从来没亲自去牧场巡视过，根本不知道牧场的情况，所以马匹数量一直没增加。现在应该分设机构，专门负责，把责任落实下去。
于是皇上就下令，在河南和河北分别设立监牧使，任命刘航和崔台符担任，还各设了一个都监。河阳那个监牧使管的叫孳生监。其他的监牧使都归属于这两个监牧使管辖，具体怎么做，都得向他们汇报。那些官吏，还有牧场的县令县丞什么的，都得听监牧使的，由监牧使来考核评价，直接归枢密院管，不用再听群牧司的。之前群牧司还建议在河北、河东、陕西都总管治所各设一个监牧使，方便给军队提供马匹，皇上也派人下去调查研究了。后来又听从了太原知府唐介的建议，拨了五百匹沙苑马，在交城设立了一个监牧使。还分设了河南、河北两个监牧使。当时皇上特别重视牧场的事儿，但是那些牧场都很大，很多人偷偷占了牧场的土地，所以很多人就建议把那些被占的土地收回来，用来养马。那些想捞好处的人就趁机提议，开始琢磨着怎么从这上面多收税。
两年后，皇上又下令收回河南河北监牧司所有的牧场土地。以前记录在册的有六万八千顷，现在却只有五万五千顷，剩下的都被老百姓偷偷占了。从那以后，要求把牧场土地收回来，向老百姓收税的呼声越来越高，那些监牧使也一个接一个地被撤销了。那一年，全国的马匹数量大概有十五万三千六百多匹。
一开始，宫里和各军队的马匹，每年四月下槽放牧，到八月上槽，刮风下雨的，马儿累不累也顾不上，所以很多马都生病死了。养马的官吏年年被处罚，那些官吏因为牧马的事儿还经常欺负老百姓，那些棚子井之类的费用更是年年都要交，没个消停。四年十月，皇上就让同修起居注曾孝宽好好研究一下这事儿。曾孝宽建议取消宫里和各军队的马匹放牧，改为租地给老百姓养马。皇上就下令从第二年开始按照曾孝宽的建议执行，还让三司准备好五个月的马草。
五年，太原的监牧使被撤销了。七年，东平、原武的监牧使也被撤销了，淇水两边的监牧使合并成了一个。八年，河南河北的八个监牧使全都被撤销了，只剩下沙苑一个监牧使，两个监牧司也被撤销了。沙苑监牧使以前归陕西提举监牧管，到这时候，又归到群牧司管了。
一开始要取消养马监的时候，主管养马的官员文彦博就说了：“那些主张取消养马监的人，想把养马的土地分给老百姓收租子，把国有的马匹分给老百姓让他们自己繁殖，这办法不好。”皇帝就让元绛和蔡确好好研究一下利弊，然后上报。
然后中书省和枢密院就汇报说：“河南、河北十二个养马监，从熙宁二年到五年，每年能养出1640匹马，够给骑兵用的只有264匹，剩下的勉强够邮递用的。而这十二个养马监的管理人员、士兵和其他杂费，以及占用的土地租金，加起来一共花了53万多贯钱，而这些马卖的钱才3万6千多贯。现在九个养马监里还有3万匹马，要是再不改制，马匹会一天天减少。” 所以最后还是取消了养马监，把那些好马分给其他的养马监，其他的马都卖了，收了土地的租金，用来补贴茶叶的成本，一部分钱用来补充常平仓的储备，一部分用来买马，那些养马监的5000名士兵，就编入了广固指挥使，用来修缮京城。后来又陆续取消了高阳、真定、太原、大名、定州五个养马监。
取消养马监后收到的钱，除了用来补贴茶叶买卖外，还用来支付熙河地区的军费。养马监取消以后，主管淤田的部门就请求大力推广淤田灌溉，增加赋税，来招募农民耕种。但是河北主管牧场的部门又报告说，有5700多顷牧场土地被老百姓侵占了。于是政府就严厉打击侵占土地的行为，并且加大了举报奖励的力度，从此税收就增加了。元丰三年，取消养马监后收到的租金达到了116万贯，从主管养马的官员到下面的人，都得到了不同程度的赏赐。皇帝就派太常博士路昌衡和秘书丞王得臣，和各地的转运司、开封府的提点司一起，核实土地租金，大约三年内确定一个固定的数额。如果催收租金的过程中出现违规滞后，就按照擅自挪用国库款项的罪名处罚。
一开始啊，熙河边防的财政部门上奏说，要在岷州的沄川、荔川、闾川砦和通远军的熟羊砦设立十个牧马场。然后，大家就开始讨论起养蕃马的办法来了，皇帝想先在京城附近试试看。
六年的时候，皇帝直接给枢密院下了一道手谕，说养马这事儿太重要了，刚开始的时候，得让几个得力的近臣来负责。现在嘛，雾泽陂牧马场那套办法，是从京城附近先设十个牧马场开始的，然后一步步推广到全国各地。所以，就让枢密院都承旨张诚一和副都承旨张山甫负责规划和建设，他们的权力不归尚书省驾部和太仆寺管，朝廷需要直接处理的事情，都由枢密院负责。结果呢，这些办法都不怎么管用。
八年的时候，主管养马的曹诵上奏说：“从崇仪副使温从吉提议设立孳生监到现在，已经两年了，小马驹没见多，死的却越来越多。”于是皇帝就让御史台去查，结果查出来，从设立牧马场以来，小马驹的数量连总数的百分之一点四都不到，死了的马匹却占总数的百分之六十。这下子，那些当初提议的人和负责养马的官员都受到了责罚，京城附近的十个牧马场也被撤销了。
元祐年间刚开始的时候，大家讨论要不要恢复那些马监，最后决定恢复以前的制度。于是朝廷就派库部郎中郭茂恂去陕西、河东那些地方看看应该在哪里设立马监，紧接着又命令河北、陕西的转运使和提点刑狱司去调查一下河、渭、并、晋几个州的牧马地的情况，然后向朝廷汇报。那时候已经取消了保甲制度和骑兵训练，并且把官马还给了老百姓。
这时候，右司谏王岩叟站出来说了：“军队最依靠的就是战马，而能让马匹繁殖壮大的，就是这些马监啊！以前废除马监的时候，有识之士都预料到十年后天下肯定缺马。现在还没到十年，坏处就已经显现出来了，这可不是什么好事啊！我请求把老百姓的三万匹官马收回来，恢复以前的马监制度，把管理马监的事交给转运官负责，不用专门设立管理马监的官员。你看现在郓州的东平，北京的大名、元城，卫州的淇水，相州的安阳，洺州的广平马监，还有瀛州、定州之间的棚圈和草地，边界都还在，管理马监的官员和士兵大部分也都还在，稍微招集一下，很快就能安排妥当。这样老百姓就不用交钱了，国家又能得到养马的好处，这不是两全其美吗？再说，自从废除马监以来，那些牧马地的赋税，给老百姓带来了很多麻烦。如果恢复马监，把地收归官府管理，老百姓肯定感激涕零，就像卸下了千斤重担一样！”从那以后，洛阳、单州、原武、淇水、东平、安阳等地的马监都恢复了。
一开始，熙宁年间，把四个天驷马监合并成了两个，左、右天厩坊也取消了。到了现在，左、右天厩坊又恢复了。当时还有个圣旨，说内外马政都归太仆寺管，不用再通过驾部上报尚书省了。兵部尚书王存、右司谏王觌就出来说了：“先帝研究过历代的制度，对六部、御史台、寺、监这些机构的职权做了明确的划分，上下衔接，各有管辖范围。如果有些地方运行不畅，应该适当调整改进，不能因为这样就破坏了正常的秩序啊！”但是他们的意见没被采纳。后来又下令，以前属于群牧司管辖的事务，都直接归太仆寺管，直接向枢密院汇报，不用再经过尚书省和驾部了。到了崇宁年间，才又下令恢复元丰年间的旧制。
绍圣年间刚开始的时候，当权的人又按照自己的想法废除或恢复了一些机构，朝臣们的意见也反复变化。太仆寺说，府里的牧马地，除去已经租出去的，还剩下三千多顷，建议在京畿地区恢复十个马监。朝廷就派庄宅副使麦文昞、内殿崇班王景俭去负责这件事。两年后，恢复牧马的政策才真正实行起来。
首先，任县县令韩筠等人提了个建议，就是给老百姓每家分一顷地用来养马，作为交换，政府免除他们的租税。县里要登记这些马匹的高矮、年龄、毛色，每年检查一次，要是马丢了，得赔偿，那些已经承包了牧田的人，就按照这个办法养马。邢州知州张赴也把这个建议上报朝廷，还说给一顷地换一匹马，比陕西边境的弓箭手既养马又戍边的条件还好呢！建议先在一个监察区和一个县试行一下，肯定利大于弊。枢密院采纳了这个建议，还补充说：“熙宁年间，取消了那些监察区，把养马的责任交给老百姓，每年收到的钱能有上百万贯。元祐年间，根本没好好分析利弊，就一心想废除元丰、熙宁年间的政策，把已经承包出去的牧田收回来，恢复旧的监察区。结果桑树、枣树、井、房屋都被大量砍伐破坏，监察区和养马的官员花费巨大，养马的士兵扰民，棚屋井房被强占，造成的危害数不胜数。自从恢复监察区以来，大臣们就不断上奏，说明恢复旧制对公私都有害。如果继续沿用元祐年间仓促变更的办法，弊端只会越来越大。再说，现在左右厢军今年登记在册的马匹有一万三千多匹，真正能用于作战的却没几匹，只有沙苑监的六千匹马还算凑合。现在张赴他们提出的这个办法，既免除了租税，也不强求马匹的增殖，不愿意养马的人也不用强迫，而且还规定了土地面积，这样一来，不管是平时还是紧急情况下，都能保证有足够的马匹可用。”于是，他们详细制定了实施方案，下发给太仆寺，所有相关的监察区和州县都要执行。
当时殿中侍御史陈次升出来反对，他说：“这个给地养马的办法，最初是邢州官吏提出来的，根本就没经过监司的详细考察。各个路的情况不一样，利弊也各不相同，根本不清楚。老百姓住的地方离田地远的话，很难去耕种和放牧。一顷地值不了多少钱，但是马要是丢了，得赔四五十贯钱，老百姓肯定不愿意。”陈次升说完，这个建议就没被采纳。当时枢密院的同知是曾布。
四年后，朝廷把淇水、单镇、安阳、洛阳、原武五个马监都给撤了，那些提点所和左右厢也都裁撤了，就只剩下东平、沙苑两个马监了。曾布自己总结说：“元祐年间，重新设立了马监，两厢养的马一共才一万三千匹，其中不合格的超过一半。现在咱们用租税的钱在陕西设立了十个蕃落指挥，养了三千五百匹马。还有很多老百姓自愿养马，加起来也有几千匹，而现在剩下的两个马监，每个都能养一万匹马。现在马的数量比以前多了，省下来的官吏费用也不是一点半点，这可是近些年来少有的好办法啊！”当时，三省都夸他这个办法好。后来，沙苑马监又划归陕西买马监牧司管辖了，而东平马监还是被撤销了。
崇宁元年，有关部门统计了一下全国各地田养马的数量，一共才一千八百多匹，其中河北西路就占了一千四百匹，其他路养的马，少的只有几百匹，河东路最少，才九匹！开封府、京西南路、京东东路更是连一个报名养马的人都没有。看来，虽然政策已经出来了，但执行起来还是有很大问题啊！
公元1107年，也就是大观元年，尚书省上奏说：“元祐年间设立的马监，养马效果不好，马匹数量没增加多少，却花掉了巨额的钱财。现在沙苑号称马匹众多，可是占用了九千多顷的牧场，每年光草料和官府的开支就超过四十万缗钱，养的马却只有六千匹。从元符元年到二年，还丢失了三千九百匹。而且这些马平时也没怎么训练，根本派不上用场。用九千顷地，花四十万缗钱养的马，不仅没啥用，还损失这么多，利弊一目了然啊！现在这九千顷地，就算考虑到其中一部分土地贫瘠，去掉三分之一，还剩六千顷良田。一顷地按五百多缗钱计算，一顷地招募一匹马，这样老百姓也能得到好处，马匹也有地方养，还能继承先帝‘隐兵于农’的策略。建议让永兴军路提点刑狱司和同州仔细考察后汇报。如果确实有效，其他六路边境空闲的土地，也可以逐步推广这个方法。” 同时，熙河兰湟路牧马司也请求允许招募愿意饲养母马的人，每养三匹小马，其中两匹归官府，一匹作为奖励，朝廷也批准了这个方案。这一年，大臣们报告说，岷州招募的养马户达到了上万匹，朝廷于是根据职位高低，分别给予了奖励。
第二年，朝廷下令，让熙河路各县、镇、城、砦、关、堡的官员兼管土地放牧的事务。到了公元1111年，也就是大观四年，朝廷又取消了京东西路给地牧马的政策，恢复了东平马监。
到了政和二年，也就是公元1112年，朝廷又下令各路重新实行给地牧马的政策，同时再次取消了东平马监。公元1115年，政和五年，提举河东给地牧马的尚中行因为上报工作拖延，还想要擅自更改政策，结果被朝廷贬官。这下大家都积极执行命令了，那些牧官、提举官们，谁先完成任务，谁就能升官加赏，因此积极性很高。到了政和七年，也就是公元1117年，有关部门报告说，给地牧马的政策已经完善，各路都取得了成效。于是朝廷下令各路春秋两季都要进行马匹训练，以便随时选用。命令一下达，各地执行得更加卖力了。
蔡京下台后，新上任的官员又开始说他之前的政策不好。宣和二年，朝廷下令取消政和二年以来拨地牧马的条例，把那些马收回来给军队用，牧马的田地和管理机构都恢复到以前的制度。东平监也重新设立了。各地牧马监的设立和撤销很不一致，只有沙苑监一直没被撤销。取消拨地牧马的法令才三年，又重新开始执行了。这时候，很多牧马的土地已经被别人占用了，于是朝廷下令，凡是已经占用的土地，如果官府再次请求占用，就按违反制度处理。
六年后，朝廷又下令设立奖励制度，牧马数量达到一定标准就能得到奖励：一路（相当于一个省）达到三千匹马，州一级达到一千匹，县一级达到三百匹，提点刑狱司的官员和地方长官都能升一级，超过标准的奖励会相应减少考核年限。于是，各地响应号召牧马的人家达到八万七千六百多户，马匹达到二万三千五百匹。按照诏令进行了奖励，兵部的高级官员也因为兼管八路马政而升官。然而，北方战事吃紧，马匹供应也成了急需解决的问题。
靖康元年，左丞李纲说：“祖宗以来，在陕西、河东、河北等地选择水草丰美、气候凉爽的地方，设立了三十六个牧马监，近年来大部分都被废除了。老百姓零散地养马充当军役，官吏敷衍塞责，结果好马越来越少。现在军队缺少马匹的情况非常严重，应该恢复以前的制度，这是权宜之计，应该把全国的马匹都征集起来，按价收购，不出十天，几万匹马就能凑齐。”但是，当时已经无力完全采纳他的建议了。
保甲制度养马是从熙宁五年开始的。在此之前，中书省和枢密院把这件事向皇帝汇报，文彦博、吴充认为：“国家必须要有足够的马匹。现在的制度是马死了要赔偿，恐怕老百姓不愿意。”王安石认为，光开封府就有上千五百户人家主动报名养马，这绝对不是强迫的结果，所以他的观点更加坚定。五月，朝廷下令，开封府管辖的各县，愿意参加保甲养马的可以报名，朝廷会从陕西购买的马匹中挑选一些给他们。
六年的时候，曾布他们奉了皇帝的旨意，上交了一份关于养马的条约。条约里说，凡是五路义勇保甲里愿意养马的，每家养一匹，条件好的愿意养两匹也可以，都由官府派人监督，看看马匹的情况，再给钱或者直接让养马的人自己去买，绝对不能强迫他们。每个府里不能超过三千匹马，五个路加起来不能超过五千匹。除了追捕盗贼之外，骑马超过三百里的路程，得经过允许。在府里养马的，免除交纳二百五十束草料的义务，再额外给钱和布；在五路之外养马的，每年免除一些杂税。三等以上的户，十户组成一个保；四等以下的户，十户组成一个社，用来应对马匹病死或欠税的情况。保户的马死了，保户自己负责赔偿；社户的马死了，社户共同承担一半的赔偿。每年都要检查马匹的肥瘦，禁止苛刻对待马匹。总共有十四条，先在府里实行，然后由监司、经略司、州县等部门在五路推广。这样，保甲养马的制度就在各路推行了。
当时河东路骑兵的马匹有一万多匹，轮流戍守，十年才轮到一次。为了节省开支，就打算实行这个《五路义勇保甲养马法》。兵部说：“河东正规军马有九千五百匹，建议暂时停止官府养马，用五千匹义勇保甲的马匹来补充，凑够数量。等到正规军的马匹不到五千匹的时候，再恢复官府养马。”这个建议被提交给了中书省和枢密院。枢密院认为：“官府养一匹马，每年要花两万七千钱。老百姓养一匹马，只需要免除六千五百钱的杂税，折算成米来交纳，也就是一万四千四百钱，剩下的钱都得老百姓自己出，他们肯定不愿意。况且减少五千匹军马，边防怎么办？如果官府养的马匹数量不变，慢慢地让老百姓根据自己的情况养马，不要限定五千匹，这样比较合理。”中书省则认为：“官府养一匹马，按照中等价格计算，要花两万七千钱。招募老百姓养马，可以节省八万多缗的杂费。计算前两年官府的马匹死亡数量，是保甲马匹死亡数量的两倍。而且保甲养马，可以训练作战，防范盗贼，对公私都有好处。”皇帝最终采纳了枢密院的意见。到了元丰九年，京畿地区保甲养马的人不再发放钱和布了，只免除交纳草料，并且增加了养马的数量。
元丰六年，从河东路保甲中抽取十分之二的人，训练他们骑马作战，并且用河东路的盐税收入来支付费用。每两万五千钱可以买一匹马，期限是五年。
七年前，朝廷下令，京东、西路实行保甲制度，免除兵役操练，每个都（行政区域）要养50匹马，每匹马朝廷给一万钱的补贴。京东路规定十年内完成，京西路规定十五年内完成。朝廷还专门设立了提举保甲马官的职位，京西路由吕公雅担任，京东路由霍翔担任。取消了乡村用民力养马的命令，那些自己养马的人就可以免除保甲养马的义务，这些都是霍翔提出的建议。
霍翔和吕公雅上任后，提出了很多建议。他们请求借用常平仓的钱，每路五万缗，交给州县发放利息，用来奖励那些养马养得好，马匹繁殖多的。他们还建议，允许用私人马匹充当保甲马。养马达到三匹的，除了免除徭役外，每匹马还可以允许其主人替家里的丁壮赎回一次杖刑，但前提是不能是伤人致残的罪行。朝廷都同意了他们的建议。吕公雅还下令，每个都每年要买20匹马，把原先十五年的期限缩短到两年半。但京西路不产马，百姓又穷，实在难以承受，朝廷担心官吏追责过严，百姓又理解不了朝廷的意图，所以又恢复了原来的命令，只是稍微增加了数量。吕公雅于是又建议，每个都每年买8匹马，山区县十年完成，平原县八年完成。霍翔也上奏说，京东路已经达到一万匹马了，请求各县的弓箭手每人养一匹马，用来抵消因抓捕犯人失误而受罚的情况。
哲宗皇帝继位后，有人反映新法有很多弊端，认为保甲养马的问题最为严重。于是皇帝下诏说：“京东、西路保甲养马的期限太宽松了，有关部门不认真执行，导致了很多麻烦。先帝已经下过手诏斥责了，现在还是没有遵守。所以，两路购买马匹的年限都恢复到原来的诏令。”随后又下诏，把两路养的马匹分配给军队，剩下的交给太仆寺管理，那些不能用的马匹就退还给百姓，并追究相关官员的责任。霍翔和吕公雅因此都被罢官，保甲养马制度也就此取消了。
关于百姓养马的事，庆历年间，朝廷曾下令河北百姓用自己的财力养马，以备官府购买。熙宁二年，河北察访使曾孝宽提出了这个建议，才开始实行。当时，各地的马监已经废除了，朝廷只能花钱购买马匹，而义勇和保甲的马匹又需要官府提供，朝廷因此很担心马匹不足的问题。
1078年春天，应王拱辰的请求，朝廷下令统计开封府、京东路、河北路、陕西路、河东路各州县的户口资产，以及家里的马匹数量。规定：城里人家资产超过三千贯的，每家养一匹马；乡下人家资产超过五千贯的，每家也养一匹马；如果城里乡下资产都超过三千贯的，也同样养一匹马。超过规定资产的，可以多养马，但最多养三匹。马匹要求身高在四尺三寸以上，年龄在八岁以下，十五岁就要更换，重新登记在提举司。各路都上报了数字：开封府有4694匹，河北东路615匹，河北西路854匹，秦凤等路642匹，永兴路1546匹，河东路366匹，京东东路717匹，京东西路922匹，京西南路590匹，京东北路716匹。
朝廷刚开始实行这项政策的时候，皇上担心商人会趁机抬高马价，苦了老百姓，所以命令群牧司用上千匹军马去市场上卖，来平抑马价。熙宁年间，曾经让德顺军的蕃部养马，皇上问王安石这件事的利弊。王安石说：“现在城里官府用五百贯钱就能买到一匹马，如果交给熙河的蕃部去养，应该不会花费太多。蕃部地区适合养马，而且他们本来就以畜牧为生，这确实很方便。”但是后来养出来的马匹质量差，而且经常丢失，蕃部还要赔偿损失，他们受不了，所以这个办法很快就废除了。到了现在，环庆路经略司又说已经下令让各蕃部养马了，朝廷规定：合格的马匹每匹补贴五贯钱，鄜延、秦凤、泾原路也按照这个规定执行。
当时西部地区正在打仗，经常调动百姓的马匹来补充战马，借用后要归还，如果马匹死了，就要赔偿马价。1084年，朝廷下令河东路、鄜延路、环庆路各抽调两千匹民马补充正规军，河东路的马匹就地补充本路军队，鄜延路的马匹则从永兴军等路和京西城里的马匹中补充，环庆路的马匹则从秦凤等路和开封府的马匹中补充。
百姓的马匹配给军队之后，后来就再也没有补充了。京东路、西路后来改成了保马制度，各路养马的指挥机构到1085年也取消了。后来政府拨地养马，其实也是基于之前征用百姓马匹的思路。
话说朝廷买马的事儿，一开始还沿用嘉祐年间的办法，在原来的渭州、德顺军设立买马司，还加了个招标的命令。后来打通了熙河路，就在熙河也设了买马司，归秦州买马司管。过了八年，直接在熙河路设了六个买马场，渭州、德顺军那些买马场就都撤了。接着又在熙河、岷州、通远军、永宁砦等地设了买马场，德顺军的买马场又给恢复了。之前麟府路那边买的马，三百匹，价格还比熙河贵，而且马还瘦弱得很，于是就取消了麟府路的马匹交易，让军马司自己去买。当时边境官员还建议，从岢岚、火山军那边买些当地马匹补充战马。后来因为边民偷马越境倒卖牟利，这事儿也给停了。从那以后，朝廷的马匹就主要靠熙河和秦凤地区供应了。
熙宁七年，熙河打仗，运送马匹的道路被堵了。朝廷就下令让成都府知府蔡延庆兼任戎州、黎州买马的负责人，负责这事儿的具体安排。第二年，蔡延庆上奏说：“威州、雅州、嘉州、泸州、文州、龙州这些地方，跟乌蛮、西羌接壤，都产好马。建议让知州和砦主用锦缎、茶叶、丝绸去招标买马。”还没来得及实行，威州、茂州的少数民族就来骚扰边境了，而且西边买的马也到了，八月，朝廷就下令取消了戎州、黎州买马的负责人这个职位。
元丰年间，军队打仗缺马。元丰六年，朝廷又让成都知府吕大防和成都府、利州路转运司一起，负责在边境地区能买到马的地方进行规划，于是就设立了嘉州中镇砦、雅州灵关等买马场，结果马匹还是没买到。元祐初年，这些买马场就给撤销了。
元祐年间，曾经下令用蜀地的马匹供应陕西军队，再用陕西的马匹运到京城。崇宁五年，黎州的马匹增加到四千匹。不过说起来，四川的马，大部分都是沈黎地区买的，其他像戎州、泸州这些地方，每年跟少数民族交易，主要就是照顾少数民族，用一些马匹来支付报酬。大观初年，朝廷又下令让播州少数民族地区的巡检杨荣，允许他每年在南平军买五十匹马，朝廷给他的赏赐跟戎州一样多。
话说宋神宗熙宁年间，朝廷决定取消用凭证买卖军马的制度，改成直接招标采购，每年能为国家节省三司（财政部门）二十万贯钱。 以前用凭证买马，马匹还没出马厩放牧，三司还得额外支付草料钱，这笔钱和节省下来的钱一抵消，三司每年给养马匹的钱就剩十万贯了，这些钱再用来买马。虽然取消凭证买马已经很久了，到了哲宗绍圣年间，主管买马的官员陆师闵又建议恢复这种制度，让蕃汉商人愿意用马匹换取凭证卖马的，先到各马场验印，标明价格，然后拿着凭证到太仆寺（掌管马匹的机构）领取钱款。他的理由是，如果凭证买马盛行，那就可以取消政府直接采购马匹的制度了。 这办法实行三年后，枢密院（军事机构）反映说，用凭证买的马死了，赔偿很少，而政府直接买的马死亡数量是它的十倍。最后，朝廷赏赐了陆师闵金帛，并提升了他的官职，算是奖励他的功劳。当时很多人并不认同凭证买马，负责买马的官员阎令也说这方法浪费钱。但曾布却大力推行。到了哲宗崇宁年间，朝廷又下令买马一律按照元丰年间的办法来。
关于买马的官职设置，从宋仁宗嘉祐年间开始，陕西转运使兼任本路监牧买马的职务，后来又让负责陕西盐务的官员一起负责。到了宋神宗熙宁年间，朝廷专门设立了熙河路提举买马的官职，任命知熙州的王韶担任，同时还任命一位提点刑狱的官员作为副手。
过了八年，主管茶场的官员李杞上奏说：“卖茶买马，本来就是一件事，请求让我兼任提举买马的职务。”皇上准了他的奏请。十年后，朝廷又设立了群牧行司，专门负责督促各地采购马匹。
到了宋神宗元丰三年，朝廷又取消了提举买马监牧司。四年后，群牧判官郭茂恂上奏说：“按照朝廷的旨意，我们应该专门用茶叶换马匹，用货物和丝绸换取粮食，把茶马交易合并到一个机构。我听说以前用茶叶换马匹，也同时使用金银丝绸，也允许这样做。近几年，事情分开了，只用银子、绢帛和钱钞交易，这可不是边疆少数民族想要的。而且茶叶和马匹，实际上是互相依赖的。请允许按照以前的办法来。”皇上批准了他的奏请，并且下令专门用雅州名山产的茶叶来换马。从此，从边疆运来的马匹逐渐多了起来。六年后，买马司又取消了兼管茶叶交易的职务。七年后，朝廷又下令把买马事务归属于熙河财用司管理。熙河财用司撤销后，买马事务又恢复了原来的样子。
李杞提了个建议，一开始是让一个人既负责茶事，又负责买马，后来这两个职务一会儿合并一会儿分开，乱得很。到了崇宁四年，皇帝下诏说：“神宗皇帝勤于政事，在熙河路设立茶马司，用茶叶换取战马，制度已经很完善了。后来管理地方的官员想侵占茶叶的利润来补贴粮食的采购，所以茶叶的利润没法专款专用，买的马匹也不够数。最近虽然又制定了一些条约，让茶马司负责茶叶运输和换马的全部事务，但还是担心那些官员只顾眼前的小利，不考虑长远的大害。你们三个部门一定要严格遵守已经执行的制度，不要随意更改元丰年间制定的办法。” 从那以后，这个职务才算稳定下来了。
买马的数量，会根据情况增减。一开始，泾州、原州、渭州、德顺军三年一共买一万七千一百匹马。 但有个叫王诲的群牧判官说：“嘉祐六年以前，秦州每年用凭证换到的马就有万五千匹。现在凭证换马的办法坏了，请求增加购买数量，并且提高赏赐给使臣的奖励。” 到了熙宁三年，皇帝就下令泾州、原州、渭州、德顺军每年买一万匹马，三年汇总计算，按照十分为标准，达到十分或者六分七厘的，就升官一级，剩下的部分又分成三等，每升一级就减少考核年限。从那时起，买马的奖励就丰厚起来了。当时王诲还上交了一份《马政条约》，皇帝下令颁布执行。后来，熙河地区每年买的马就增加到了一万五千匹。到了绍圣年间，又增加到两万匹，每年花费五十万贯钱。后来就以此为定额，特别下令额外增加购买数量的不在这个数目之内。
崇宁四年，主管茶马事务的程之邵和孙鳌抃额外购置战马两万匹，都升官一级，孙鳌抃还被赐予三品官服。大观元年，庞寅孙等人又购置御前良马三万匹，也享受和程之邵一样的奖励。到了宣和年间，宇文常、何渐等人因为遵照元丰年间的旧制办事，节省了大量的钱财，也都得到了升迁。当时像这样的例子很多，赏赐过于优厚，官员们为了自己的利益，都拼命多买马，凑数而已。
以前，马匹的分配是这样的：先供皇帝御用，然后是赐给大臣，再是军队，最后才是驿站用的马。
熙宁年间刚开始的时候，枢密院就说了：“以前祖宗时代，朝廷官员担任边疆职务的，有时候会赏赐战马和铠甲，表示不忘边疆防务。现在太平日子久了，大家就都松懈了，请求让从宫门侍卫以上的官员，担任三路州府的军事长官之类的职位，继续赏赐马匹的钱，其他的就都别发了。”皇上批准了。十年后，养马的部门又说：“去年给安南行营和两省、皇室宗亲、禁卫军和各级军队、军官总共发放了三千多匹马，还没发放的还有两千多匹呢！请求裁减给皇室宗亲以下人员的马匹，各部门都停止发放。”皇上也同意了。从停止发放马匹到这会儿，马匹就开始不够用了。
接着，熙宁年间，朝廷下令河北的骑兵部队，像陕西、河东那样设立养马的机构，大家互相凑钱买马，官府再补贴一部分钱。后来，又拿奉宸库的十多万颗珍珠来补贴买马的费用。后来，陕西的养马机构因为筹集资金太困难，元丰年间，朝廷下令陕西取消这种办法，改成从专门的买马机构领取马匹。当时各地的军队，马匹不够用的，就发给他们买马的钱，让他们自己去买。在熙河、兰州、会宁一带的军队，就用这种方法来买马。
一开始，朝廷给军队发放马匹，数量都达不到规定的数额，就根据缺多少马匹，按比例补充。到了元丰年间，这成了一个规定，所有军队缺马需要补充的，在京城、府城、京东西路、河东路、陕西路，最多只能补到七成，河北路最多只能补到六成。但是后来军队缺马的情况越来越多，到了绍圣三年，朝廷下令让主管陆军的官员，在原计划之外再买三万匹马，给鄜延路、环庆路的正规军，剩下的给弓箭手，暂时也不再限制比例了。
宣和年间刚开始的时候，真定、中山、高阳等地缺马，朝廷又下令给僧人发放路条，让地方长官去买马，来补充各军队的不足。
高宗绍兴二年，在饶州设立了养马机构，由守军将领管理，选择官府的田地作为牧场，还设置了主管官员。没多久就取消了。绍兴四年，又在临安的余杭和南荡设立了养马机构。
十九年的时候，皇帝下令说：“五百匹马为一监，公马一匹，母马四匹。一个监分成四个群。每年小马驹的产量如果达到三分之二以上，并且死亡率低于三分之一，就有奖赏，达不到就惩罚。”皇帝对大臣们说：“有人说南方不适合养马，但是我亲自尝试养马，现在已经两三年了，已经得到几百匹马了。”之前，四川路上的马匹，每年都在镇江放牧。这一年的春天，皇帝因为还没看到马匹繁殖壮大，就把这些马分发给了长江沿岸的军队。后来又在郢州和鄂州之间设立马监，母马公马各五百匹，十几年才生了二十多匹小马驹，而且都不能用，所以就停止了。所以，所有的战马，都得依靠秦州、四川、广南三边地区。
秦州的马以前有两万匹，乾道年间，秦州和四川购买马匹的额度每年有一万九百多匹，四川负责六千匹，秦州负责五千九百匹。益州、梓州、利州三路漕运司，每年用十万四千匹绢来换马。成都府和利州路所属的十一个州，产茶两千一百二十万斤。茶马司的收入，大致就是这样。庆元初年，合川和秦州两地的马匹购买数量是一万一千零六匹。嘉泰末年，合川和秦州两地的马匹购买数量是一万二千九十四匹。
但是，连续几年买卖马匹，数量都达不到规定的额度。这是因为南渡之前，买卖马匹分为两种：一种是战马，产自西边边境地区，强壮有力，适合用于作战，现在宕昌、峰贴峡、文州等地产的马就是这种；另一种是羁縻马，产自西南各地的少数民族地区，个头矮小，达不到标准，现在黎州、叙州等五个州产的马就是这种。羁縻马每队五十匹，其中好马不过三五匹，中等马十来匹，其余都是劣马，不能骑乘。地方官吏贪图赏赐，所以故意报数量多。路途遥远又危险，而且押运马匹的士兵还偷盗马匹的草料，路上死掉的马匹数不胜数。
成都府的马务，每年给长江沿岸的军队送去五十八队马，每月支付钱粮二百缗，每年总计一万一千六百缗。兴元府的马务，每年给三衙门送去一百二十队马，费用也差不多。实际送达的数量往往达不到规定数量，这是因为茶马司克扣钱财，马匹到了之后，价格也不马上支付造成的。
以前从少数民族地区买马，好马和劣马都有固定的价格。绍兴年间，有个叫张松的当了黎州副知州，想多买马然后捞点好处，就故意抬高价格买马。那些少数民族人贪得无厌，索要的马越来越多。后来，邛州和川蜀地区的少数民族因为立过功，赵彦博就用细茶和锦缎跟他们交换马匹。但少数民族每次交易马匹，都觉得茶叶和锦缎不够用，以此为借口要更多东西。
庆元年间，金国丢了冀北地区，运到秦州的马匹也少了。以前从川蜀和秦州运马到宫廷，路上死掉的很多。绍兴二十七年，朝廷下令川蜀的马匹不再运到京城，而是分配给长江沿岸的各支军队：镇江、建康、荆州、鄂州各七百五十匹，江州、池州各五百匹，殿前司二千五百匹，马军司、步军司各一千匹，上好的川马二百匹进贡朝廷。这是十九年来一直执行的规定。
广西的马匹呢，建炎年间，广西提举峒丁李棫请求从当地购买马匹运到京城。绍兴初年，归属经略司管辖。三年后，在邕州设立了提举买马司，从罗殿、自杞、大理等少数民族地区买马。没过多久，买马司被撤销了，由广西的最高长官负责。绍兴七年，胡舜陟担任广西最高长官，一年之内买了二千四百匹马，朝廷还赏了他。此后，马匹质量越来越好，每年花费黄金五镒，中品黄金二百五十镒，锦缎四百匹，絁四千匹，廉州盐二百万斤，共买到一千五百匹马。只有身高四尺二寸以上的马匹才收购，价格是四十两银子一匹，每高一寸增加十两银子，贵的甚至能卖到六七十两。当地人说，特别好的骏马，在产地有时能换到二十两黄金，一天能跑四百里，但官府的价格已经定好了，买不到这么好的马。
话说啊，杞州那些少数民族部落本来是没有马的，都是从南诏那边倒腾过来的。南诏，就是大理国嘛。乾道九年的时候，大理人李观音他们一行二十二个人跑到横山砦来买马，邕州知州姚恪就拿出好多金银财宝来炫耀给他们看。那些大理人可高兴坏了，还拿出一份文件，上面写着“利贞二年十二月”，说好明年送马过来。他们还想要《文选》、《五经》、《国语》、《三史》、《初学记》以及一些医书佛经之类的书籍，姚恪就很大方地送给他们了，但是这事儿他却不敢往上报。岭南自己产的小马，一匹也就值万把钱，跟淮河、洞庭湖产的差不多。大理靠近西边那些少数民族地区，所以马多，虽然跟广南地区有马匹互市，但其实那些马还是西边的马。他们总是挑最好的马送到朝廷的三衙门，剩下的就给江边的军队了。
宝庆四年的时候，两淮地区的行政长官从北方买了五千多匹马，其他州县也经常买马。到了咸淳年间后期，有个叫纪智立的出了个主意，说两淮地区的军官、武官和有钱人家都养马，可以实行“三借二”、“二借一”、“一全起”的办法，也就是三匹马借两匹，两匹借一匹，一匹马直接征用，这样就能凑齐足够的马匹，用来防卫长江，然后让那些养马的役夫骑着官马，每个月多发点工资，期限就定半年，长江沿岸太平了就放他们回去。他还说，陈岩守招信，就集结了七千匹马，神出鬼没，威风凛凛，这就是个例子。大臣们就说：应该效仿祖宗的遗训，赶紧想办法和人家商量买马，如果能买到一匹马，就免除相应的徭役。可是啊，四川和陕西的马，走陆路的话，要翻山越岭，路途险峻；走水路的话，长江峡谷湍急，滩涂险恶。每次运输，国家和个人的花费要增加十倍，人马都累得够呛。上面耗费国库的钱财，下面又苦了州县。运送马匹的军队所经之处，比强盗还厉害。虽然大臣们不断地奏报，提出各种方案，但始终找不到解决问题的关键。难道说马匹的管理要根据当地的风俗习惯来决定，而不是东南地区有利可图吗？
