天圣三年八月，皇上让翰林侍讲学士孙奭他们一起研究茶叶买卖的利弊。孙奭他们说：“十三处茶场积压了六百一十三万多斤茶叶还没卖出去。因为允许商人贴钱收购，好的茶叶都被商人买走了，交给官府的都是粗劣的、卖不出去的茶叶，所以老百姓都不愿意卖茶给官府。另外，那些茶农交不上税，就按照商人贴钱的办法来算，可茶农都是穷苦百姓，没能力负担，麻烦事更多了。还有坏人就利用贴钱收购的名义，强买强卖，偷盗茶叶，侵吞官府的利益，这些弊端必须改革！” 十月份，皇上就取消了贴钱收购的办法，官府又恢复了用本钱收购茶叶。
对于那些用钱收购茶叶的商人，孙奭他们还想给点好处，建议凡是往京城运送海州、荆南茶叶的商人，每十万斤减免七千七百斤；运送真州等四务十三处茶场的茶叶，也相应减免，官府收购的茶叶价格都按十万计算。从那以后，河北地区又开始用三种方法收茶叶，以前给东南地区发的铜钱，就用京城榷货务的钱来偿还。
孙奭他们提出的建议被采纳后，又批评李谘他们变法是错的。第二年，他们翻出计置司上报的天圣二年茶叶买卖盈亏数据，说数据有错误，皇上就下令让曾经主管议事的官员张士逊他们来分析。宰相（原文未指名，此处推断）说：“天圣初年，环庆等路多次报告说军粮供应不上，京城府库经常缺钱，官员和士兵的月俸都勉强够用。自从变法以来，京城积攒了很多钱，边疆也没听说缺粮，即使是边疆少数民族作乱，调兵遣将，都能从官府得到供应，没有出现过不足的情况。从这来看，变法还是有点成效的。三司上报的数字前后不一样，也不是当政者能亲自去核对的。” 但是张士逊他们还是受到了处罚，李谘也被免去了三司使的职务。
一开始，茶农欠的税款可以按照商人贴钱的办法来算，后来却还不上。到了天圣四年，太湖等九处茶场一共欠了十三万贯钱的利息，皇上就全部免除了。然而，自从孙奭他们改变了茶叶买卖制度之后，茶叶法令越来越乱了。
景祐年间，户部尚书孙居中等官员上奏说：“自从天圣三年变法以来，河北地区采用虚估的办法收税，导致财政亏空，情况跟乾兴年间一样糟糕，严重损害了政府的利益，请求恢复使用实物货币的办法。” 当时，吕夷简已经掌握了朝廷大权。三年后，河北转运使杨偕也上奏，列举了虚估法十二条弊端和实物货币法十二条好处，认为只要停止使用虚估法支出的十分之一的钱，就足够支付一年的边防军费了。于是皇帝下令让吕夷简和参知政事蔡齐等人一起商议此事，并且下诏让商人调查虚估法的利弊。
那年三月，吕夷简等人请求停止河北地区采用虚估法收税，改用实物货币支付草料和粮食，用实物货币销售茶叶，恢复天圣元年时的制度。以前北方商人拿着欠条到京城，必须由交引铺担保，还要经过三司的审核才能拿到钱，因此京城的商人经常敲诈勒索，三司的官员也借机贪污受贿。于是，吕夷简等人全部取消了这些规定，命令商人拿着欠条直接到榷货务（茶叶专卖机构）验明真伪，立即支付钱款。以前，吕夷简等人虽然增加了商人缴纳钱款的数量，但是他们仍然认为利润太低，所以大家争相购买虚估的欠条，以求获得高额利润，真正缴纳钱款的人很少，政府的收入日益减少，京城里的储备也越来越少。到了这个时候，吕夷简等人请求将天圣三年缴纳的钱款数量减少一千多贯，而增加的虚估税款则恢复到天圣元年时的水平。皇帝都批准了他们的请求。以前用虚估法发放欠条的，茶叶照旧发放，并且还发放景祐二年以前的茶叶。
过了一段时间，吕夷简等人又上奏说：“天圣四年，曾经允许陕西地区如果愿意用茶叶抵税，每十万钱可以得到十一万一千钱的欠条，直接到东南地区领取茶叶。茶商因此获利，都争着购买陕西的欠条，所以不再把钱款缴纳到京城，请求禁止这种做法。”他们还详细地列举了商人遇到的不便之处，请求制定更严格的管理制度，加强对私下贩卖茶叶的禁令，允许商人先缴纳五成的税款，其余部分登记造册，由担保人担保，期限为半年，到期必须全部缴清，逾期未缴纳的要加倍罚款。这些措施都得到了实施。吕夷简等人又上奏说：“自从吕夷简等人变法以来，每年造成的财政损失无法估量，从天圣九年到景祐二年，五年间，河北地区虚估法造成的财政损失高达五百六十八万贯；现在突然恢复旧法，恐怕豪商会不满意，依附权贵，扰乱朝廷，请求提前发布诏书告诫他们。”于是皇帝下诏告诫天下，从此官府的滥用钱财的情况就减少了。
很久以后，有人再次上书皇帝说：“自从变法以来，每年都要把大量的金银财宝运到京城，用它们从河北换取粮食，老百姓被折腾得够呛，国库空虚，商人也难以生存，这种办法不好。”
公元1040年（宝元元年），皇帝下令让御史中丞张观等人和三司一起商量这件事。张观等人建议把茶叶运到京城卖，真州等地的十三处茶场，原本价值十万钱的茶叶，经过评估，实际价值只有六万七千钱；运到河北卖的茶叶，又少了一千钱。后来皇帝又下令再减少两千钱，这样运到京城的茶叶就只值六万五千钱了，运到河北的就只有六万四千钱了。
公元1041年（康定元年），叶清臣担任三司使，那一年河北粮食便宜，他就建议在内地各州实行“三说”法，招募人把粮食运到京城，并且用东南的盐来代替京城实际的钱款。皇帝下令只收购两百万石粮食。公元1043年（庆历二年），叶清臣再次建议招募人运送粮食，方法和康定元年一样，数量够了就停止，从此“三说”法又开始逐渐使用了。庆历八年，三司盐铁判官董沔也建议恢复“三说”法，三司认为他的建议很好，于是又说：“自从实行见钱法以来，京城钱财入不敷出，庆历七年，榷货务的铜钱收入一百九十万，支出却达到了二百七十六万。照这样下去，恐怕难以维持开支，请求按照董沔的建议，用茶叶、盐、香药和铜钱这四样东西来进行交易。”于是就有了“四说”法。一开始，朝廷只在边境州县实行，而内地各州的官员并没有主动申请，就按照康定元年的诏书执行了。从此，“三说”法和“四说”法都在河北同时实行，没过几年，茶法又乱套了。粮食的价格，大概虚报了八成，一斗米要七百钱，严重的甚至要一千钱。等这些凭证到了京城，就被南方的商人压价，原本价值十万钱的茶叶，只能卖三千钱，有钱人乘机囤积居奇，从中牟取暴利。三司对此很苦恼，就建议实行贴买法，每张凭证价值十万钱，按照市场价三千钱计算，翻倍就是六千钱，这样就能收回四万四千钱，贴补五万钱，就能买到价值十万钱的茶叶。皇帝又减少了一万钱，但还是不够支付茶叶的实际价格。过了很久，那些凭证，原本可以卖三千钱的，现在只能卖两千钱，很多都卖不出去，北方的商人没有利润，运送粮食的人就少了，朝廷和百姓都受到了很大的损失。
公元1049年，定州知州韩琦和河北转运司都上奏朝廷，建议重新考虑钱法。这事儿就交给了三司（财政部门）讨论。三司汇报说：“自从改用新的钱法到现在，朝廷一共收到了228万多石粮食和56万多捆草料，但光花掉的钱就有一百九十五万多贯，茶叶、盐和香料的收入虽然有1295万多贯，但问题是……”
茶叶、盐、香料这些东西，老百姓用的量有限，按理说，政府专卖的收入每年也就500万贯左右。现在一下子放出这么多到民间，各地都积压着卖不出去，所以纸币的价值也跟着跌了。比如，十万贯的茶叶，以前能换6万5千贯旧钱，现在只能换2000贯了！一斤香料以前能卖3800贯，现在只能卖个五六百贯！这样一来，国家和老百姓都亏了！所以，我们建议恢复以前的铜钱制度，就按景祐三年（1036年）的规定来执行。
于是皇帝下诏说：“自从这新的钱法搞砸了之后，粮食和草料的价格翻倍上涨，政府的开支一天比一天多，商人都不敢做生意了，有钱人却趁机发财，官员也跟着从中作弊。以后再有人提建议，一定要仔细研究它的道理，看看是不是真的能用。要是事情已经办了，事后查起来却没道理的，就要严惩！”
虽然恢复了铜钱制度，但是京城里的铜钱储备很少，怕不够支付朝廷的日常开支，皇帝又拿出一百万贯钱财从内库拨给三司应急。过了一段时间，朝廷的开支越来越多，京城国库的钱也越来越少，商人拿着纸币等着兑换，一拖就是几个月，纸币的价值也因此损失不少，只能低价卖给那些囤积居奇的奸商。
有人建议，从内库拿出一些钱，稍微加价卖给商人，每年能多赚50万贯。这个建议还真被采纳了。但是谏官范镇却站出来反对说：内库和专卖机构都是政府部门，怎么可以专卖机构拖着商人兑换，而内库却趁机赚取暴利呢？这简直是败坏国家制度，损害国家形象，再坏不过了！皇帝一听，立刻下令取消了这个加价卖钱的政策。然而，从此以后，边境地区虚报价格的弊端又死灰复燃了。
公元1056年，河北负责粮食运输和军需供应的官员薛向提了个建议：“咱们十七个边境州的军队，一年要吃180万石粮食，折合钱160万贯；豆子要65万石；草料要370万捆。边境地区的赋税每年能收50万石粮食、豆子和草料，剩下的都得靠商人从内地运来。我建议取消边境地区自己交粮的制度，直接从京城用现钱买粮食运到河北，用真金白银解决粮食问题。” 当时主管财政的三司使杨察觉得这主意不错，就采纳了。
于是，朝廷拿出40万匹绢，折算成70万贯钱；又准备了现钱和八处上等茶叶产地，总共凑了150万贯钱，都储存在京城。然后，朝廷招募商人用钱从内地购买粮食运往边境，根据路程远近，多给点钱，以此来支付运费，这样就省去了朝廷自己运输的麻烦。至于草料和豆子，还是按照老办法，用茶叶支付。 但这办法实行没几年，就有人出来批评说，朝廷自己运输粮食和物资，太麻烦，还扰民；而且愿意出钱从内地运粮的商人很少，草料和豆子的价格被虚报得越来越高，茶叶也越来越便宜。
皇上就让翰林学士韩绛他们去财政部门调查研究一下。韩绛他们汇报说：“自从改了这个办法以后，边境的军需储备充足，商贸也比较活跃，现在不宜轻易改变。只是朝廷自己运输的费用，应该由官方承担；各地的赋税，以前交绢的，就别再折算成钱了；草料和豆子就别再用茶叶支付了；各地都得把物价定下来，到京城后，用银子、绸缎和绢来支付。” 从那以后，茶叶就不再是边境买粮的支付手段了，关于自由贸易的讨论也开始多了起来。
一开始，政府专卖茶叶，老百姓私藏、偷卖茶叶都被严厉禁止，尤其是腊茶的禁令比其他茶叶更严格，违反者罪责更重，举报私藏茶叶的人还有赏钱。但是管得越严，偷偷违反禁令的人就越多，每年被处死的犯人多得数不清。种茶的农民被苛捐杂税压得喘不过气，官府又层层盘剥，很多人因此犯罪，甚至家破人亡，逃亡在外，这种情况年年都有。而且茶叶的法令经常变动，政府收到的税也一年比一年少。到了至和年间，淮南地区一年卖茶叶才四百二十二万多斤，江南地区三百七十五万多斤，两浙地区二十三万多斤，荆湖地区二百六万多斤，只有福建地区，从天圣年间开始增加到五十万斤，后来朝廷又减了五万斤，到这时候又增加到七十九万多斤。一年卖茶叶的钱，连本带利加起来，也只有百六十七万二千多缗。政府专卖的茶叶到处堆积如山，县官也赚不到几个钱，大家普遍认为应该取消茶叶专卖。
早些时候，天圣年间，有人上书说茶叶和盐的税收亏损。皇帝对执政大臣说：“茶叶和盐是老百姓生活的必需品，却强行设立法令禁止私卖，导致违法的人很多。但是国库的开支很大，现在还不能取消专卖！”景祐年间，叶清臣上书说：“山上的野草和树林里的东西，都是上天赐给老百姓的。军队和百姓的粮食不够，财政官员却从中牟利，老百姓连采摘野草树叶的权利都没有，政府在茶园里安排官员，到处设立关卡。所有这些官府的禁令，老百姓一旦违反就要受罚，不仅没收他们的东西，还要加罪处罚，每天都有被黥刑、流放的人，屡教不改。如果茶叶真的有利可图，能增加国家收入，皇上仁慈体恤百姓，宽恕那些无辜的人，就应该取消专卖，减轻处罚，为老百姓除掉这个害处。国家财政支出很大，茶叶专卖的收入却很少，政府残酷压榨种茶的农民，却让商人发财，让朝廷落了个贪财的名声，官吏们则滥用职权，随意惩罚百姓，虚报数字，盘剥老百姓。”
建国以来，法律改来改去，原因记录得清清楚楚，但实际上，根本不是为了国家利益，都是那些商人官员合计着，倒着利用权力，就指望改改法子，多捞点好处。有钱有势的富人和豪族，靠着买卖赚得盆满钵满，那些小商小贩，每天都被剥削压榨，官府和百姓之间，都没有长远打算。
我私下里算过茶叶的利润，以景祐元年为例子，除去本钱，实际收到的利息钱就有五十九万多缗，而全国卖茶叶，连本带息一年的税收也才三十四万缗，但是茶商遍布六十五个州郡，收到的税款已经达到五十七万缗了。如果全国放开茶叶贸易，只收税，收入至少能翻几番。这样一来，茶叶专卖的利润，山场税收，以及茶叶本身的利润，都能全部收归国库。而且还能省去管理的费用，不用设置专卖机构，不用辛苦运输，也不用滥用酷刑。
我认为老百姓的困境，有时会很穷困，而好的政策，需要等到圣明君主成熟之后才能实施。有人说，茶叶专卖有固定的税率，而征税没有固定的标准，如果放开贸易，国家财政肯定亏损。我查阅了管仲的《盐铁论》，按人口征税，茶叶是百姓必需品，和盐铁一样，必须让全国通行，按人口征税，百姓就能得到好处，还能减少酷刑，按人口数收税，百姓也不会觉得太重。景祐元年，全国户数一千二百九万六千五百六十五户，人口二千六百二十万五千四百四十一口，其中三分之一是产茶的州郡，城里乡下又占三分之一，每人丁税三十钱，乡村每人丁税二十钱，不产茶的州郡城乡按之前的计算，再减少十钱，一年税收能达到四十万缗。茶叶专卖的利润，总共才九十多万缗，放开贸易收税，如果按三倍于旧税的税率计算，就能得到一百七十多万缗，再加上人口税的收入，就能达到二百一十多万缗。或者在税收的条例上，稍微增加一点，即使增加的很少，积累起来也会很多，比官府自己专卖，用酷刑逼迫百姓，利弊对比，一目了然。当时三司都认为我的建议不可行。
话说到了嘉祐年间，著作佐郎何鬲和三班奉职王嘉麟都上书皇上，建议取消茶叶专卖的本钱，放开茶园户的自由买卖，政府只收取租金，然后把这些租金交给主管茶叶贸易的机构，用来支付边境军队的粮食费用。这样既能疏通财源，又能减轻百姓的负担。王嘉麟还写了《登平致颂书》十卷和《隆衍视成策》二卷献给皇上。淮南转运副使沈立也写了十卷的《茶法利害》，详细阐述了开放茶叶贸易的好处。
当时执政的富弼、韩琦、曾公亮都赞同这个建议，并且极力向皇上推荐。三年九月，皇上就下令让韩绛、陈升之、吕景初这三位三司使（主管财政的官员）成立专门机构来讨论这件事。十月，三司使们上奏说：“茶叶税每年应该收入二百二十四万八千缗钱，可是嘉祐二年只收了一百二十八万缗，而且征收过程中有很多虚报的情况，实际收入只有八十六万缗，其中三十九万多缗是作为茶叶专卖的本钱，真正赚到的钱只有四十六万九千缗。这还没算上运输过程中的损耗和官吏、兵丁的各种费用呢！至于茶园户的纳税，更是越来越苛刻，老百姓为了赚钱，经常违反法律，导致刑罚案件越来越多，实际赚到的钱却很少，弊端很大。我们建议按照至和年间一年的茶税收入为标准，把赚到的钱平均分摊给茶农，让他们自由买卖，各地政府负责收税。我们请求派官员到各地调查一下，看看开放茶叶贸易到底有没有好处，再向皇上汇报。”皇上就下令派官员分赴六路去调查，回来后汇报结果和三司使的意见一致。
公元某年二月，皇帝下诏书说：“古代啊，山林湖泽的资源，是跟老百姓一起享用的，所以老百姓生活富足，皇帝也财力充裕，国家太平无事，刑罚也比较轻。从唐朝建中年间开始，就有了茶叶禁令，上上下下都从中谋利，已经持续了两百年了。听说现在情况更严重了，老百姓被盘剥得苦不堪言，天天唉声叹气，官员们收受贿赂，年年积攒，私藏茶叶、贩卖茶叶的违法行为非常多，严厉的刑罚和处罚，让人实在于心不忍。这在广阔的江湖之间，几千里范围内，就成了害民的陷阱啊！朕心里很难过，考虑这个问题很久了，曾经派人去调查过，大家都非常愿意取消茶叶禁令，按时向朝廷上缴税收。一些近臣也分析了情况，朕还是觉得不太放心，所以又减少了每年上缴的茶叶数量，让老百姓能有富余，互相帮助，方便贸易。历代遗留下来的弊端，现在一下子就取消了，把它定为永久性的制度，不再更改，减少朝廷收入，增加百姓利益，以此来休养生息。但是朕也担心，那些喜欢标新立异的人，以及那些借机作奸犯科的坏分子，会胡乱上奏，迷惑官府，所以必须制定明确的法律，决不姑息！”
皇帝继续说：“朕深知，取消茶叶禁令后，难免会有人钻空子，所以必须严惩那些违法乱纪的人，绝不能手软！ 朕希望天下百姓都能安居乐业，不再受茶叶禁令的困扰。 这道诏书，就是朕的一片爱民之心啊！”
一开始，朝廷派出的官员们商量着要放宽茶禁，于是就决定按照三司（户部、度支、盐铁）的年度税收，平均摊派给茶农，一共要交纳六十八万多贯钱，每年都要上缴官府。这比以前直接卖茶的收入高出好几倍，朝廷也觉得有点困难，所以把数额减半，每年上缴三万三千八百多贯钱，叫做“租钱”，和各路原本的本钱一起存着，准备用来购买边境需要的粮食。从那以后，只有冬茶（腊茶）的禁令还像以前一样，其他的茶叶都可以在全国各地自由买卖了。
有些人觉得朝廷这样做是为了体恤百姓，想要减少刑罚，出发点是好的；但是茶农因为要交纳租钱而很苦，而商人因为利润低，卖茶的人也少了，州县的税收一天天减少，财政也紧张了，大学士刘敞和欧阳修就都为此提出了意见。刘敞在奏章里主要说了，以前老百姓偷偷采茶卖，是给官府交钱，现在呢，也要让老百姓给官府交钱，这中间的利弊相差百倍；以前老百姓违法贩茶，只是被处罚而已，现在却平均摊派给所有老百姓，要是交不上税，也会受到惩罚，这就等于让老百姓替那些违法者受罪了；以前那些大商人为国家做贡献，州郡也收他们的税，现在大商人都不做了，税收就上不来了，国家也缺钱了。欧阳修也说，新茶法实施后，虽然有一点好处，但有五个坏处，大体上和刘敞的想法一样。当时朝廷正强硬推行新法，刘敞他们虽然说了，但朝廷根本不听。
治平年间，一年的冬茶收入是四十八万九千多斤，散茶是二十五万五千多斤，茶农的租钱是三十二万九千八百五十五贯，另外还存了本钱四十七万四千三百二十一贯，国内外的茶叶税收总共是四十九万八千六百贯，从这些数字就可以看出茶法的得失了。从天圣年间开始，茶法改来改去好几次，到了嘉祐年间才开始允许自由买卖茶叶，虽然也有人觉得这样不好，但是改革茶法的目的，主要还是为了让老百姓过得好一些。
话说北宋熙宁四年，皇帝神宗跟大臣们讨论起以前茶叶税收的坏处，文彦博、吴充、王安石都说了自己的看法，但茶叶税法也没啥变化。后来王韶提出了在青海地区开拓疆土的计划，皇帝就派他去负责。
到了熙宁七年，朝廷才派三司使李杞去四川筹划收购茶叶，顺便在秦州、凤州、熙州这几个地方买马。王韶说西边少数民族很喜欢马，他们最爱喝茶，缺茶叶就没办法交易。于是皇帝下令李杞赶紧弄清楚茶叶的产量，然后想办法把茶叶运到朝廷来，还给了他十万两银子、两万五千匹布、五百张僧人的度牒，又让他用常平仓和坊市里的剩余钱款，和著作佐郎蒲宗闵一起负责这件事。
起初，四川的茶园都是老百姓的土地，要交两税，种茶不种粮食，只适合种茶。税收都是折算成钱，大概三百文钱折算成一匹绸缎或绢，十文钱折算成一两棉花，两文钱折算成一捆草。徭役钱也按税收多少来算。老百姓卖茶叶来养家糊口，跟农民种地没啥两样，但总税收有三十万贯。李杞接到任务后，皇帝又准许他调动官员，于是他就在各个州设立官场，每年税收增加了四十万贯，同时严厉禁止私自买卖茶叶。但茶叶买卖过程中，官吏们经常克扣重量，压低价格，税法越来越严苛。
到了熙宁八年，李杞因为生病离开了。之前李杞他们每年增加了十万贯的税收，但后来茶叶积压严重，税收目标完不成，于是就在彭州、汉州这两个地方计划每年收购十万匹布，用来抵扣运输费用，实际上是用布的利润来补贴茶叶的亏损，但茶叶还是积压。都官郎中刘佐又建议每年用十万担盐来交换茶叶，但运回四川的船只来回运输太麻烦，而且还得禁止商人私自买卖茶叶，怕布也解决不了问题。皇帝就让刘佐接替李杞，没过多久，盐法也行不通了，刘佐就被免职了。然后蒲宗闵就建议四川峡谷地区的茶叶税收，只收取十分之三，全部卖给官府，同时严厉禁止私下交易，稍有违反就判处徒刑，没收所有财产，以示警戒。这样一来，四川的茶叶都被官府垄断了，老百姓这才开始怨声载道。
十年的时候，彭州知州吕陶跟别人说：“四川峡谷地区的茶叶产量，比不上东南地区十分之一。其他地方都允许通商，唯独四川两川地区被禁止，这太亏损了，不利于国家治理。就像解州有盐池，老百姓私自煮盐，晋州有矾山，老百姓私自炼矾，这些都是私营的。现在四川蜀地的茶园，都是老百姓自己的东西，跟解州的盐、晋州的矾不一样。再说，市易司（负责管理商业的机构）控制商品，一年收取的利息不过十分之二，而且必须按一年来算；而现在的茶场司却制定了严厉的法规，完全垄断老百姓的茶叶，买进卖出，收取十分之三的利息，甚至今天买一万贯的茶叶，明天就卖一万三千贯，不停地倒买倒卖，等到年底，利息岂止是三分？” 吕陶因此上奏弹劾刘佐、李杞、蒲宗闵等人为了巴结上司，非要收取三分利息，导致茶农受害。
皇上这才下令利息只收十分之一，刘佐因为处理方法不当被罢免，由国子博士李稷代替他。而吕陶也因此事受到了处罚。李稷效仿李杞的例子，兼任三司判官，仍然被委以重权，可以不受限制地弹劾官员。
周尹那个御史大人，觉得四川的茶叶专卖制度害了老百姓，结果被贬到湖北去做个提点刑狱的官。利州路的漕运官员张宗谔和张升卿商量着，说干脆把茶场司给撤了，恢复自由买卖茶叶。这事儿他们上报给朝廷，朝廷就交给王安石处理。王安石呢，正想着靠茶叶专卖捞政绩呢，就说张宗谔他们说的都是胡说八道，罪该万死！虽然后来大赦天下，但这俩人还是被降了两级。
然后王安石就提议说，那些负责卖茶的官员不行啊，得让他们互相竞争，要是缺人手，就从以前的老官员里挑。茶场司的事儿，州郡的官员不许越权管。他还觉得茶叶价格忽高忽低，不统一，于是就定了个中间价，每年收多少税也定下来了，还给官员们设了奖赏制度，茶场的大小官员数量也不限制了。他还加重了对那些偷偷采摘黄花秋叶茶的处罚，抓到就抄家。蒲宗闵也跟着王安石一起，允许弹劾官员，加大他的权力，这俩人一心想着怎么多赚钱，手段也越来越狠。茶场官员要是买到好茶，五千驮以上，甚至一万驮以上，奖励都不同，但要是买到劣质茶，或者作假，就按贪污论处。凡是茶场所在的州郡知州、通判都兼任提举，经略使管辖的地方，就由通判负责。还禁止茶叶往南运到熙河、秦凤、泾原路，跟私贩腊茶的处罚一样。
从熙宁十年冬天开始实行茶法，到元丰元年秋天，也就是一年时间，收到的税收比以前多了七十六万七千六十多贯钱。皇帝觉得王安石能贯彻茶法的精神，工作也做得不错，应该赶紧提拔他，鼓励其他官员，于是就升了他的官，让他当了茶场都大提举，还让永兴军等路的提举常平官范纯粹和他一起负责。过了一段时间，采纳了王安石的建议，把茶场司迁到了秦州，还因为李杞以前的工作，让他儿子李珏做了将作监的主簿。蒲宗闵又提议，说巴州等地产的茶叶也应该实行茶叶专卖制度。
五年后，李稷在永乐城去世了，皇上就下令让陆师闵接替他的位置。师闵说李稷主管茶税五年，各项开支之外，净赚了四百二十八万多贯钱，皇上就赏赐给他十顷田地。 结果师闵管茶税，比李稷更狠，还上奏说：“文州和阶州是相邻的，但是茶税政策不一样，阶州是禁区，有专门买卖马匹和茶叶的场所，而文州却是个自由贸易区。请求把文州和龙州都改成禁区，同时允许四川剩下的茶叶运到陕西去卖，并在成都府设立一个大型的茶叶交易市场。” 这些建议都被采纳了。
一开始，主管马政的官员郭茂恂说，卖茶和买马是相辅相成的，皇上就让郭茂恂一起负责茶场。到了这时候，师闵兼管着买马司和茶场，茶税制度没办法独立运作，皇上就下令取消买马司兼管茶场；并且任命茶场总负责人为级别和转运使相当，与转运判官共同管理，以此来加强茶场管理的力度。贾种民又重新制定了茶税制度，师闵上奏说茶场和其他的事务不一样，皇上就决定继续沿用旧的制度。 最早李杞在各州增加了茶场，从熙宁七年到元丰八年，四川的茶场有41个，京西路金州有6个，陕西的茶叶交易场所多达332个，税收从李稷时期的五十万贯增加到师闵时期的百万贯。
元祐元年，御史刘挚上奏说：四川的茶叶产地也就那么几十个州，老百姓都靠它生活，茶叶专卖机构却把茶叶都垄断了。茶农哪怕只有一棵茶树，官府也要按规定收税，要收几十斤茶叶。官府给的钱，各种名目的开支一大堆，借贷担保、查验货物，全都被茶叶经纪人控制着，所以不知道有多少钱落进了经纪人腰包。表面上看官府跟茶农是公平交易，实际上是抢夺民财。有些茶农逃跑了，有些茶农干脆自杀，这祸害还波及到他们的邻居。想砍茶树有禁令，想多种茶树要加税，所以老百姓都说，这地不产茶，产的是祸！希望派人调查一下茶叶专卖的弊端，救救四川百姓。
接着，谏官苏辙也上奏说：吕陶以前就建议改革茶叶专卖法，只收取长引钱（一种茶叶税），让老百姓自己贩卖茶叶，每贯长引钱一百文，皇上也同意了，老百姓这才看到了希望。可是孙迥、李稷到四川去管理茶叶专卖，拼命搜刮民脂民膏，长引钱和息钱一起收，老百姓的日子更难过了。再说，偷盗赃物达到两贯钱，才判一年徒刑，赏金五千；现在老百姓私买四十斤茶叶，就要判一年徒刑，赏金三万，这法律简直是胡乱定的，根本不顾轻重缓急。制定茶叶专卖法的那些人，都是些奸险小人，根本不懂得事情的轻重缓急。他还详细列举了茶叶专卖法的五大危害。吕陶也上书陈述利害关系，皇上把这事交给黄廉去调查处理；还没等黄廉去，刘挚又说陆师闵胡作非为，不适合继续担任这个职务。皇上立刻罢免了他。之前，陆师闵主管茶叶专卖，他做的那些事，其他部门根本不知道，权力大得吓人，危害极大。黄廉接手茶叶专卖后，就请求凡是涉及茶叶专卖，有违法行为，或者处理不当，或者有诉讼的，都按照元丰年间的法令，交给其他部门处理。十一月，蒲宗孟因为和李稷一起卖茶被罢免了。
第二年，熙河路、秦凤路、泾原路三路的茶叶依旧由官府负责收购，永兴路、鄜延路、环庆路允许自由买卖，凡是用茶叶换粮食的，都允许照旧进行，但不能超过转运司的收购价格，收购的粮食也不得收取利息。七年后，皇上规定成都等路茶叶专卖机构的本金为三百万贯。
1084年，陆师闵又当上了成都等路茶事的大提举，负责管理茶叶贸易。可陕西那边又开始实行茶叶专卖了。陆师闵就上奏说，龙州还是应该继续作为禁茶区，所有关于茶叶的法令都按照元丰年间的旧规定执行。陆师闵重新掌管茶事，一直到哲宗皇帝在位期间，他敛财的迹象不像以前那么明显了，所以建明（指建明官署，负责茶事）也很少见到他的身影。
各地的茶叶贸易，在神宗和哲宗两朝都没有发生大的变革。熙宁八年（1075年），曾经下过诏书，让都提举市易司每年向商人收购茶叶，数量定为三百万斤。元祐五年（1090年），设立了六路茶税租钱诸州通判转运司，每月和年底都要对茶叶数量进行核对。元祐七年（1092年），把茶叶的管理归到提刑司，茶税不能随意更改成其他税收。
绍圣四年（1097年），户部上奏说：“商人缴纳的茶税是五分之一，治平年间制定的茶叶运输期限比较宽松，担心税收不稳定，所以规定了期限，不能再延长。元祐年间，经常把期限延长到一季度，导致税收损失。而且茶税每年有七十万缗（古代货币单位），十年来都没检查过，请求朝廷内外都派员检查，一年内查清税收情况上报。”皇帝准许了他们的请求，把期限延长的事情暂时停止，不再执行。
公元1102年，也就是崇宁元年，宰相蔡京跟皇帝说：“咱们祖宗留下来的专卖茶叶的制度，每年净赚三百二十多万贯钱呢！而各州的商税加起来才七十五万多贯，这还没算上茶叶税呢！茶叶税最兴盛的时候，一年能收几百多万贯！可是从庆历年间开始，这制度越来越不行了，私底下买卖茶叶的现象越来越普遍，最后干脆取消了茶叶专卖，实行自由贸易。结果四十年下来，国家亏损严重啊！所以我觉得应该恢复荆湖、江、淮、两浙、福建这七个地方的茶叶专卖，政府直接收购，别再向老百姓收税了。在产茶的州县设立茶叶交易市场，严禁私下交易。交易市场的租金和税收都按照原来的标准收取。产茶的州县允许老百姓把茶叶拿到市场上卖，但是要限制数量，发给他们短期的通行证，让他们在附近的州县卖茶；剩下的茶叶就让商人拿到政府的茶叶专卖机构去卖，可以用金银、铜钱或者粮食来换取政府发的钞票。然后在市场上结算，再发给商人长期通行证，让他们到指定的地方去卖。茶叶税在市场上就收了，商人一路通行无阻，到了目的地再把税全部交清，路上就不会被各种关卡盘剥了。收购茶叶的本钱，就用度牒、末盐钞、各种封桩款项和常平仓的剩余钱款，总共三百万贯，分给各路，让各路自己去安排，分别指派官员负责。” 皇帝就同意了。
蔡京这番话的意思是说，以前政府垄断茶叶生意赚得盆满钵满，后来放开了，结果国家亏损，所以要恢复专卖，并且还制定了一套新的管理办法，既要保证政府的收入，又要方便老百姓和商人。 他提议用三百万贯作为收购茶叶的资金，并规定了茶叶交易的流程和税收办法，力求做到公平公正，杜绝沿途盘剥。 这套方案，皇帝最终批准了。
好家伙，这得好好捋捋，说的是宋朝的茶叶专卖制度的事儿。首先，朝廷决定在全国各地设立茶叶专卖机构，具体位置是这样的：湖南在潭州设点，湖北在荆南，淮南在扬州，两浙在苏州，江东在江宁府，江西在洪州。 然后呢，茶叶收购的具体地点也定下来了：蕲州就在蕲州和蕲水县设场，寿州在霍山、开顺设场，光州在光山、固始设场，以此类推，各个地方都安排好了。 这具体设场的地方太多了，我就不一一念叨了，反正就是全国各地都设了点，方便收茶叶。 这制度刚定下来，具体执行细节那可就多了去了，一时半会儿也说不完。
过了四年，朝廷又觉得这制度不太行，就给改了。取消了那些专门的茶叶收购机构，改成让商人直接在当地州县或者京城买茶叶，然后自己去茶农那儿买。茶叶用笼子和竹筐装好，官府抽查一部分，按顺序交税，然后就可以拿着凭证去卖茶叶了。这样一来，茶叶买卖就更频繁了。
大观元年，朝廷又觉得得好好管管茶叶的质量和价格，于是让茶叶专卖机构负责检验各地茶叶的品质和价格，还根据距离远近把茶叶的运输分成三等。 朝廷还担心有人用旧的凭证作假牟利，官吏也跟着浑水摸鱼，所以皇帝亲自下令严厉打击这种行为。 后来又调整了各地的茶叶税收，有些地方的税收增加了十文钱。 到第三年的时候，七个地区的茶叶税收总共有一百二十五万一千九百多贯，而其他的税收也有十八万五千多贯。 这京城里有些人就利用这个机会，巧立名目，中饱私囊，每年都往京城送去上百万贯的钱财，用来满足他们的私欲。 这茶叶税收越来越重，走私贩卖也越来越猖獗，老百姓苦不堪言啊。
公元1112年，朝廷大幅度修改了茶税法。要是想继续用旧茶引，就得交一百贯钱，然后才能去陕西贩茶，再加二十贯，一共一百二十贯，能买一百二十斤茶叶；要是用短引，就得交二十贯钱，能买二十五斤茶叶。私自制造茶引的，就跟川茶引的处罚一样。每年春天茶叶上市的时候，各家各户都要把过去三年茶叶的实际产量和现在的价格报给户部。茶叶的包装和容器都得是官府规定的样式，老百姓可以买，大小规格都有规定，而且要严格执行封条制度。长引、短引的更改、增减、新旧茶引的配套、缴纳、申报、停售、转卖等一系列规定都写得清清楚楚。
一开始，茶商贩茶用旧茶引，对茶叶重量没啥严格限制，所以带旧引的人很多。后来，朝廷又下令，凡是贩卖长引茶叶，重量达到三千斤的，必须重新购买新茶引才能卖；不到三千斤的，可以用一张新茶引带两斤茶叶卖。就这样，茶叶交易市场制度就出来了。交易市场设在产茶的州县，账簿由都茶场管理。所有茶叶，不管重量多少，都得由官府称重，不能光凭茶引上的数量来定，要是称重发现多了，就充公。朝廷还专门制定了新的茶引限额和茶叶商人规避称重制度的十八条禁令，要是躲藏、隐瞒、私自买卖，都要判刑。
朝廷觉得茶叶税法还不够严厉，税收还不够多，于是又规定，茶农私自卖茶，或者有茶引但卖茶超过规定数量的，以及知道有人违法却不举报的，都按照贩卖私盐的处罚来办。要是有人用短引或者食茶关子私自贩卖茶叶出本路，就流放两千里，举报者奖励一百万钱。
公元1113年，朝廷下令说：“茶商贩茶缴税，检查核实，互相担保，官吏却因此骚扰百姓，所以免除茶税。”没过多久，又恢复了原来的茶税。总的来说，茶叶和盐的税法都是蔡京一手操办的，他一心只想巧取豪夺，不断更改法令，前后矛盾，老百姓都搞糊涂了。一开始，规定茶农必须向官府登记造册，没登记的，不准跟茶商交易，没过多久，这个规定又取消了。一开始，规定要按重量计算，必须买新茶引，如果称重发现茶叶多了，超过一千五百斤的，必须用新茶引贴补贩卖，或者只愿意贩卖新茶叶的可以带卖；没过多久，因为带卖的人太多，这个规定又取消了。
陕西以前只走蜀地茶叶的通道，到了崇宁二年，才开始开通东南茶叶的通道。政和年间，陕西把没收的茶叶按估价卖掉，结果反而妨碍了商旅通行，朝廷下令把这些茶叶烧毁了。没过多久，朝廷又下令允许那些被没收茶叶的人贩卖，并用剩下的官茶和私茶来补偿告发者。长的缴纳期限是一年，短的期限是半年。后来，对于那些买了茶引但还没从茶农手里拿到茶叶的人，朝廷规定了七年的期限，允许民间茶引流通转，长期的茶引允许在本地销售，但因为浙江盐务司的反对而作罢。 当时的茶叶政策条条框框繁琐复杂，变化多端，根本记不清，朝廷担心商人们会因此犹豫不决，导致茶叶贸易中断，所以又重新发布了摇扇令（意指反复无常的政策）。
那时候那些贪婪的官吏，都把多收的税款当作自己的功劳，朝廷也严格制定了考核标准。州郡官员既害怕奖赏，又害怕处罚，唯恐完不成任务，就对商人百般讨好，甚至欺压州郡，但谁也不敢吭声。只有邠州通判张益谦上奏说：“陕西根本不产茶叶，执行这个政策十年了，也没个具体的指标，年年考核，只想着增加税收，稍微少一点，督促就如同星星之火般紧迫。州县害怕落后，就提前勾结富商，抬高茶叶价格，好让富商来陕西买茶，所以陕西的茶叶价格，一斤能卖到五六贯钱，稍微降低一点价格，就修改文书茶引，转到其他郡县。就算分给茶铺，也不一定能卖完；最终还是加重了农民的负担，老百姓真正受害，只有富商从中获利。” 可他的奏章最终也没被采纳。
然而，自从茶叶法令变动以来，到政和六年，朝廷一共收到了上千万贯的税收，茶叶产量也增加了1281万5100多斤。等到方腊起义，朝廷就下令暂时停止了考核制度。方腊被平定后，有关部门建议招集茶农，给予贷款和救济，但这些都只是停留在文件上，奸臣当道，继续祸害国家百姓，又怕别人议论，所以反复无常的摇扇令又重新发布了。靖康元年，朝廷下令，对于四川茶叶侵占客茶地区的情况，要根据侵占的多少来定罪。
一开始，熙宁五年的时候，因为福建的茶叶积压严重，朝廷就下令，在京城、京东西路、淮南路、陕西路、河东路这几个地方继续实行茶叶专卖，其他的地方就允许自由买卖。
到了元丰七年，王子京当上了福建转运副使，他上奏说：“建州的腊茶，以前是实行专卖的，从熙宁年间开始允许自由买卖后，茶农卖给客商的茶叶质量好多了，官府收到的都是普通的茶叶，税收非常少，南方地区没有比这更亏本的买卖了，请求恢复以前的专卖制度。建州每年产茶至少三百万斤，南剑州也至少二十多万斤，想要把这些茶叶全部收归官府，应该根据各州府军民户口数量和邻近地区百姓的用茶量来计算收购数量，然后由官府统一出售，同时严格设立告发和赏罚制度。建州私卖劣质茶叶的情况严重，可以借用丰国监的十万贯钱作为本钱。”皇帝同意了他的请求；所有他请求的事情都纳入各路茶叶专卖的范围，并委派转运司官员负责监督：福建由王子京负责，两浙由许懋负责，江东由杜伟负责，江西由朱彦博负责，广东由高镈负责。不过，王子京的做法可能有点压榨百姓。
那时候，像桂州修仁等县、夔州路达州的地方官都建议实行茶叶专卖，说这样做有利可图，很多人纷纷效仿。但是神宗皇帝听说鄂州催缴茶税失误，就干脆免除了这笔税款。建州的茶农因为茶叶粗劣而被罚款三万六千多贯，担心他们还不起，就允许他们用茶叶抵债。早些时候，成都帅司蔡延庆说邛部川蛮首领苴克等人愿意卖马，皇帝就下令让蔡延庆用茶叶去招徕他们，后来听说边境情况和蛮族的情况都不合适，就取消了这个计划。哲宗皇帝继位后，御史安惇首先弹劾王子京买腊茶压榨百姓，皇帝下令罢免了王子京的职务，并下令福建各州府恢复以前的茶叶专卖制度，其他地方继续允许自由买卖。桂州修仁等县的茶叶专卖和陕西碎卖芽茶的禁令也都取消了。
崇宁二年，有个尚书大人上奏说：“建州和剑州的茶叶额度，加起来七十多万斤，这几年产量越来越高，但是本钱却常常不够用。”皇上就下令，再给发放四百张度牒（相当于茶叶生产许可证），并且还拨给他们一些钱财作为补贴。接着又下令，允许商人贩卖腊茶免税，私自贩卖茶叶的，要追究买卖双方责任，这和元丰年间的规定一样。其实以前腊茶是免税的，到了大观三年，重新整顿茶叶事务的时候，才开始收税。到了四年，又规定私自贩卖茶叶的不追究买卖双方责任了，这又和元符年间的规定一样。政和年间刚开始的时候，又对茶叶政策进行了调整，制定了新的办法。政和三年，皇上又下令免除茶叶短引（短引是茶叶的运输凭证，数量少），允许茶商按照长引（数量多）的标准在各地销售，之后又规定每张长引的末茶数量增加五百斤，短引也相应增加；各地的监司、州郡官员禁止私买茶叶，只能按照商人的茶叶引子购买。政和六年，皇上又下令福建的茶园就像盐田一样管理，要根据茶园的面积和茶叶产量，按照等级来征税。重和元年，又改发了免税的新引子，重新规定了福建末茶的重量标准，长引以六百斤为标准。
元丰年间，有个叫宋用臣的官员负责汴河堤岸的修建，他建议并实施了修建水磨的工程。凡是在京城里私自磨制末茶的茶户，都是禁止的，但是允许他们向官府申请购买（磨好的末茶）。如果有人举报茶铺在米、豆等杂物里掺和茶叶，举报一两茶叶赏赐三千钱，一斤赏赐一万钱，最多可以赏赐到五万钱。商人贩卖茶叶，必须到茶叶产地州县领取茶叶引子，然后到京城的茶叶市场去卖，违反规定的，按照私自贩卖腊茶的处罚办法处理。各地的末茶进入府界，也严厉禁止。到了元丰年间结束的时候，每年获得的茶叶税收不过二十万，商人因此苦不堪言。
话说宋神宗元祐年间，朝廷放宽了茶税政策，有人想取消那些水磨茶坊（就是用水力驱动的大型茶叶加工厂）。户部侍郎李定觉得取消了会影响国家税收，坚决反对；御史刘挚、谏官苏辙等人也跟着上奏，最后水磨茶坊就取消了。
到了哲宗绍圣年间，章惇这些人当权，第一个议题就是恢复水磨茶坊。于是朝廷下令在京城的几条河边——京河、索河、大源河——修建水磨，让孙迥负责这件事，还让他兼管汴河的堤岸修缮。过了四年，负责茶税的官员钱景逢收到了十六万多贯的税收，吕安中收到了二十一万多贯，朝廷还根据他们的业绩分别赏赐了他们。元符元年，户部上报说，凡是查获私自加工末茶（低劣茶叶）和掺杂茶叶的，即使没抓到人，也要估算价值然后给举报人赏钱，和查获私制腊茶（一种精制茶叶）的处罚一样。那些掺杂的茶叶，如果不能卖，每斤也给二十文钱，最多给到十贯为止。
一开始，宋神宗元丰年间修建的水磨茶坊，只限于京城和开封府管辖的地区，其他地方都没推行。等到绍圣年间恢复水磨茶坊后，情况就变了，京西的郑州、滑州、颍昌府，河北的澶州都建了水磨，还打算在济州山口营地也建一个。到了崇宁二年，负责京城茶叶加工场所的官员上奏说：“绍圣年间恢复水磨茶坊后，每年能收二十六万多贯的税。四年后，我们在长葛等地京河、索河、伊河边又增建了二百六十多个水磨。自从朝廷取消了地方茶叶专卖权后，水磨茶坊的收益就下降了，请求朝廷恢复专卖权。”朝廷同意了。接着，朝廷又下令，凡是商贩把腊茶运进京城的，茶叶专卖场要全部买下；如果有人私下把茶叶运到外地，就要收取堆放费。朝廷还修改了元丰年间的规定，制定了新的标准，每年要收购五百万斤山场草茶（品质较差的茶叶）。外地运来的茶叶，官府茶场可以收购十分之三，即使价格因此被抬高了，也要根据进货凭证来核实价格和数量。过了三年，朝廷又下令取消了这个规定。
明年，政府决定修改对茶农征税的办法，改成按年收取茶叶税。五年后，又取消了老百姓用手工磨茶的规定，官方用水磨的办法还是沿用元丰年间的旧例。所有跟茶叶有关的事务，都归属于汴河堤岸司管理。大观元年，把这个机构改名叫提举茶事司。没多久，茶叶生产和销售都归这个机构管了。三年后，又把这个机构的管辖权收回到京城，恢复以前的管理办法。政和元年，京城茶叶管理机构请求允许商人经水路运茶到京城销售，只要他们按照元丰年间的旧例办理手续，就允许他们经由长江进入汴河。但是，如果他们想经由长江进入汴河后，再到其他地方销售，那就禁止。已经领到许可证的商人，必须到京城销售。第二年，因为茶叶税收不达标，商人滞留京城，朝廷下令把这件事交给尚书省处理。尚书省上奏说：“用水磨制茶是从元丰年间开始的，只在京城附近实行，后来推广到全国各地，结果导致了很多问题，我们建议只在京城继续用水磨制茶，恢复允许商人自由买卖茶叶，其他地方的水磨都取消。”朝廷采纳了这个建议。第四年，茶叶税收达到四百多万贯，是以前的3倍，实现了每月都有进项。
高宗建炎年间初期，在真州印制纸币，用来买卖东南地区的茶叶和盐。当时，东南地区产茶的地方，包括浙江东西两路、江西东西两路、湖南南北两路、福建、淮南、广东东西两路，一共十个路，六十六个州，二百四十二个县。霅川顾渚山上产的茶叶叫做紫笋茶，毗陵的阳羡茶，绍兴的日铸茶，婺源的谢源茶，隆兴的黄龙茶、双井茶，都是极品好茶。建炎三年，设立了行在都茶场，取消了十八个合同茶场，只在洪州、江州、兴国军、潭州、建州各设一个茶场，并各派一名官员管理。取消了对小规模茶叶买卖的限制，对走私茶叶的处罚和对走私盐的处罚一样严厉。建炎二十一年，秦桧等人最终制定了《茶盐法》。在此之前，朝廷大臣们会根据情况提出建议，朝廷也会根据时局进行调整，直到这时才最终审定成书，上报朝廷。
南宋孝宗隆兴二年，淮东宣谕钱端礼下令说：“商人贩卖茶叶，走水路不能超过高邮，走陆路不能超过天长。如果想要去楚州和盱眙地区，就要交纳每张茶引的额外税款十贯五百文；如果还要过淮河到北方，也要交纳同样的额外税款。” 当时，商人从政府茶场买茶，然后转卖给金国，利润非常高。虽然政府管得很严，但老百姓还是偷偷摸摸地犯法。
乾道二年，户部上奏说：“商人到淮北茶场交易，除了要交纳茶引的额外税款，还要交纳流通货币和佣金共计十一贯五百文。” 到了乾道八年，政府减轻了负担，茶引的额外税款降到七贯，流通货币和佣金也降到了八贯。淳熙二年，政府把长短茶引的重量按照原来茶引重量的一半来计算税款，分成四贯的小茶引发放，而额外税款则随着小茶引一起缴纳。光宗绍熙初年，漳州知州朱熹上奏，请求免除所属各县的茶税七千多贯。朝廷大臣们认为，长短小茶引可以互相兼用，这样更方便百姓。户部建议，允许用小茶引卖茶，除了金银和会子要按比例缴纳税款外，其余的可以用会子缴纳。
宁宗嘉泰四年，隆兴府知府韩邈上奏说：“隆兴府只有分宁县产茶，其他县都不产茶，但是那些有钱有势的人却强行向百姓索要茶引，搜刮一个乡里的钱财，强迫他们承担茶税，很不合理。” 于是政府下令禁止不产茶的县，老百姓私自承担茶税。
建宁的腊茶，最好的叫北苑茶，其中北苑茶里最好的又分等级，最好的叫社前茶，其次是火前茶，再次是雨前茶。这些茶都是用来进贡给皇帝享用的，是皇家御用的贡品。太平兴国年间开始设立北苑茶场，到了大观年间，制作工艺越来越精细，产量也越来越多，茶饼的形状也多次改变，但品质却参差不齐。每年要向朝廷进贡二十一万六千斤的片茶。
从建炎年间开始，因为叶浓、杨勍等人作乱，茶园的园丁都逃散了，所以北苑茶场就停止运作了。绍兴二年，朝廷免除了原本要进贡的一千七百二十八斤大龙凤茶。绍兴五年，又减少了一半的大龙凤茶和京铤茶的进贡数量。绍兴十二年，朝廷设立了茶叶专卖机构，把腊茶作为专卖的重点，各种形状的茶饼，不管好坏，官府都垄断了。同时严厉禁止私自贩卖茶叶出海。有人建议把建茶卖到临安，把茶司的管理机构迁到建州去负责茶叶的买卖。第二年，因为茶叶贸易亏损，朝廷又允许茶叶自由买卖。从此以后，上贡的龙凤茶、京铤茶的制作费用和包装形式，都由漕运司负责。
蜀地的茶叶，精细程度比南方其他地方的茶叶要差一些，只有广汉的赵坡茶、合州的水南茶、峨眉山的白牙茶、雅安的蒙顶茶，当地人才比较珍惜，但是产量非常少，远比不上江浙和福建的茶叶产量。以前蜀地茶叶没有专卖制度，到了熙宁年间，才设立了主管茶叶的机构，每年收税三十万；到了元丰年间，税收增加到了一百万。建炎元年，成都的转运判官赵开认为茶叶专卖和购买军马的政策有五大弊端，建议效仿嘉祐年间的做法，彻底取消茶叶专卖，让漕运司负责购买军马。如果不能彻底取消，也应该减少税额，以减轻茶农的负担，降低茶叶价格，让商人有利可图，这样就能减少私贩茶叶的行为，从而减少盗贼。于是赵开被任命为主管川蜀秦地茶马贸易的官员。
建炎二年，赵开到达成都，对茶叶政策进行了大刀阔斧的改革，效仿蔡京在京都设立茶场的做法，通过发放茶引给茶商，茶农可以直接把茶叶卖给茶商。一百斤茶叶为一个茶引，茶商要上缴十分之一的茶叶作为税收。设立了合同场来监督茶叶的进出，严厉打击私自贩卖茶叶的行为，设立茶叶市场来方便交易。每斤茶叶的引钱，春天是七十文，夏天是五十文，茶商的利润不包含在引钱里。茶商经过一个关卡要交一文钱，经过两个关卡要交一文五分钱。后来，茶引的利息收入达到了150万缗。到了绍兴十七年，主管茶马贸易的官员韩球把所有茶农额外种植的茶叶都收归国有，茶司每年收税二百万，但是购买军马的数量并没有增加多少。
话说南宋乾道年间，青羌族闹事，茶马司为了应付战事，每年要多收三十万贯钱，用于购买战马和其他军需物资。后来到了淳熙六年之后，朝廷陆续减免了园户的重额钱和引息钱，一共减免了三十二万贯。到了绍熙年间，杨辅担任四川茶马司使的时候，终于把茶马司的各项税收制度给定下来了。那时候，成都府和利州路下辖的二十三处茶场，一年能产茶两千一百二万斤，收到的钱款总共能达到二百四十九万三千多贯，包括马匹、货物和丝绸等。朝廷每年拨给总领所一百一十三万贯钱，用来供养军队。但是，茶马司给朝廷上交的钱，常常达不到这个数；从乾道年间开始，每年上交的钱就只有十几万到二十几万贯，到了淳熙十年，才勉强稳定在五十万贯。
从宋神宗熙宁、元丰年间开始，茶马司的权力就超过了其他各部门。一开始，宋神宗在川蜀地区开设茶场，那些茶农不仅要交纳两种税，还要上交土特产。隆安县的茶农，除了要交纳两种税和土特产之外，还要另外交纳茶叶估价钱。直到建炎元年，才正式确定了茶叶的税额，一直到宁宗庆元初年才取消了这种额外税收。庆元六年，朝廷又下令四川各茶叶产地每年要向总制司上交五千四百一十多贯钱，另外还要交纳三千一百四十多贯的租税。
宋朝初期，管理蜀地茶叶贸易，在原州、渭州、德顺三郡设立互市，用来和少数民族交换马匹。到了熙宁年间，又在熙河地区设立了茶马互市。南宋朝廷迁都临安之后，在文州、黎州、珍州、叙州、南平府、长宁府、阶州、和州等八个地方设立了茶马互市。卢甘地区的蕃马一年来一次，洮州的蕃马一个月或两个月来一次，叠州的蕃马三个月或半年来一次，这些都是好马。其他地方的蕃马大多比较差。这些互市贸易对双方都有利，宋朝以此表示友好，也用来控制这些少数民族。绍兴二十四年，宋朝又恢复了黎州和雅州碉门灵犀砦的易马场。乾道年间，川蜀八个茶马互市的马匹数量大约是九千多匹，到了淳熙年间，增加到了一万二千九百九十四匹，但实际交易数量却从未达到这个数。
